22 sept. 2013

REFORMA MUNICIPAL Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA


Chile es un país unitario que cuenta con  municipios. Se rigen por las mismas normas que en lo esencial  los consideran como “administraciones municipales”. El carácter unitario del Estado es una característica distintiva y ha estado presente a través de toda la historia, siendo la descentralización una excepción.
Ensayos “federalistas” no tuvieron mayor acogida ni éxito como tampoco el poder local. De hecho, hasta la década del ochenta, las municipalidades eran vistas principalmente como instituciones encargadas del aseo y del ornato. Su protagonismo se inicia en esa década, cuando el régimen militar que gobernaba al país toma la decisión de traspasar a los entes locales la gestión de salud primaria, la educación básica y media y los subsidios contra la pobreza. Desde entonces se mantiene un problema que continúa hasta el día de hoy:  el traspaso de  responsabilidades  sin que se acompañen los recursos  financieros correspondientes. En otras palabras, aunque bien orientada la decisión, el sistema nació con el pecado capital de su desfinanciamiento. Entonces, al igual que en el resto de las instituciones políticas del  país, las municipalidades carecían de autonomía ya que los alcaldes eran designados por el gobierno central.
Al retornar la democracia a partir de 1990 se impulsan medidas para conferirles autonomía política, y así, a partir de 1992, alcaldes y concejales son electos por el voto popular, aunque en lo fundamental no se modifican ni las atribuciones ni los medios de financiamiento. Las reformas que se han hecho han sido más bien mejoramientos y agregados a los cambios  que se hicieron en los ochentas. Lo anterior a pesar que el año 2004 su manejo financiero era el equivalente al 13% del gasto gubernamental total y empleaban al  54%  del personal público (1).
En otras palabras, siguen siendo concebidos como entes asistenciales más que como instrumentos fundamentales del desarrollo local. A pesar de ello, son sin duda alguna, las instituciones públicas más cercanas a las necesidades y demandas de la gente, con una potencialidad todavía no satisfecha para convertirse en una base del funcionamiento democrático del Estado.
En la década del 90 hay un cierto intento para que adquieran un mayor protagonismo y para que la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM) tenga una presencia significativa. Sin embargo, el proceso pierde impulso y hasta retrocede como agente de importancia. Es  paradójico pero real, ya que a medida que se reconoce una mayor importancia de los municipios, el protagonismo de su entidad representativa pierde relevancia, y es así, como en forma creciente, tanto el ejecutivo como el legislativo toman decisiones que afectan a los municipios sin consulta a los afectados. Donde es mas notorio lo anterior, es en la aprobación de leyes, tales como las de presupuesto que traen consigo responsabilidades financieras sin que se consideren los recursos para ello, tal como ocurre por ejemplo, con los aumentos de sueldos y salarios.
¿ Cuál es el contenido de mi artículo?. Uno solo: el tema para Chile hoy es la necesidad de una Reforma Municipal.

 LA REFORMA MUNICIPAL.

Considerando lo que ha tenido lugar en el país desde 1990 y el retorno a la democracia, es indudable que se necesita una profunda reforma  que transforme a los municipios en gobiernos locales, que aumente sus recursos financieros, que mejore una gestión que en general no es buena, que les permita transformarse en agentes de desarrollo  económico y social, y que posibilite mejorar la capacitación de sus recursos humanos. En otras palabras, una reforma que  permita una modernización profunda, ya que en relación al progreso general del país, los entes municipales se han ido quedando rezagados, lo que indudablemente crea un problema considerando su importancia creciente para la vida cotidiana de las personas.
Una “administración “ local requiere tan solo de funcionamiento y entrega de servicios. Sin embargo, una reforma municipal debe tender a transformar a los municipios en lo que no son, es decir, en “gobiernos” locales, capaces no solo de administrar, sino también de planificar territorialmente y prestar servicios lo suficientemente buenos para que superen el nivel asistencial ingresando así en el desarrollo económico, en el fomento del empleo y en la difusión de nuevas tecnologías.
La reforma municipal debe ser también cualitativamente distinta para que no se centre todo el problema en gestión y cantidad de recursos, sino que también la autonomía municipal sea una realidad que permita fortalecer la participación ciudadana, de manera que las organizaciones sociales y los actores locales pasen a ser protagonistas, y no se limiten solo a elegir alcaldes poderosos en relación a concejales secundarios  cada cierto número de años.

¿QUÉ TIPO DE  REFORMA  ?

Chile se acerca a su bicentenario, el que en Chile se cuenta a partir de  1810, no  desde su declaración de independencia, sino desde su primera junta de gobierno. Es decir, al igual que en otras partes de la América española, la invasión napoleónica de la madre patria contribuyó a la gestación del gobierno autónomo, proceso que desembocó finalmente en nuevos países.
Esta fecha simbólica es lo suficientemente importante  para que pueda servir como marco para una reforma municipal profunda. Coincide además con un cambio de gobierno, y en Chile la tradición es que tan importante como la persona del nuevo Presidente o Presidenta es el debate que gira en torno al proceso electoral, ya que en general  las elecciones no solo se ganan con votos sino también con argumentos, en el sentido que los temas que predominan en el proceso electoral, son también aquellos que marcan el debate público y legislativo en los años siguientes.
Hacer la reforma municipal no va a ser fácil. Como ejemplo de reforma profunda se usa el del sistema procesal penal de la justicia. Sin embargo, aunque hay similitudes tales como la necesidad y el hecho que el país cuente hoy con los recursos gracias a la holgura fiscal del precio del cobre, también existen importantes diferencias. En primer lugar,  el cambio del sistema de  justicia contaba con  una especie de unanimidad en la opinión pública, y sobre todo, en segundo lugar, existiendo el acuerdo político en el Congreso solo se necesitaba un interlocutor: la Corte Suprema, dado el carácter jerarquizado del sistema.
En cambio, en la reforma municipal no existe esta unanimidad y fundamentalmente, hay múltiples actores con una gran diversidad de intereses, por lo que toda reforma va a ser un proceso mas que un solo acto dramático, aunque  al igual que en la reforma judicial en vez de hacerlo en todo el país de una sola vez, seguramente se necesitaría empezar en una región  para ir avanzando en etapas, para culminar en la Región Metropolitana y en Santiago, la  capital.
Por lo demás, la existencia de recursos, el acuerdo nacional sobre su urgencia y la voluntad política no son muchas veces suficiente, como lo demuestran los reiterados fracasos de Chile en generar una reforma educacional lo suficientemente buena, ya que en este sector se han multiplicado los fracasos y los éxitos han sido escasos en el periodo que cubre este libro.
Mi visión de una reforma municipal está centrada tanto en los derechos ciudadanos como en la modernización del Estado. La pregunta es una sola y grande : ¿ cómo transformar a las administraciones municipales en gobiernos locales?
La respuesta está relacionada con la necesidad de Chile de avanzar hacia reformas políticas que yo llamaría de “segunda generación”. Así, junto con el retorno a la democracia, la primera generación de reformas buscaba consolidar la democratización. Sin embargo, la segunda debe proponerse promover la  sociedad civil. La primera tenía como objetivo la estabilidad del país, la segunda debe buscar el poder de los ciudadanos.  La primera buscaba el respeto a la voluntad popular, la segunda que exista igualdad de oportunidades. La primera pretendía terminar con el autoritarismo, la segunda debe proponerse transparencia, frenos y contrapesos institucionales, la rendición de cuentas de los electos y combatir la corrupción.

CALIDAD DE LA DEMOCRACIA.

Cuando se habla de transición a la democracia, la ciencia política distingue al menos entre tres tipos: la rupturista, la negociada y la institucionalizada. Ejemplos de rupturistas son la nicaragüense posterior a la derrota del gobierno de Somoza o la griega posterior a la caída de los coroneles. Ejemplo de negociada es la española de los “Pactos de la Moncloa” después de la muerte del Generalísimo Franco o la uruguaya. Ejemplos de institucionalizada son la brasileña y la chilena, donde si el General Pinochet perdía el plebiscito debía llamar a elecciones presidenciales , pero también podía permanecer otros ocho años como Comandante en Jefe del Ejército, como en definitiva ocurrió en ambas situaciones.
Sin embargo, Chile ya completó su transición a la democracia, la que se encuentra totalmente consolidada. El desafío de hoy, es la CALIDAD DE ésta.
La diferencia es importante cuando uno lo mira desde el punto de vista de la reforma municipal, ya que en una transición basta con que las instituciones funcionen, mientras que en una Democracia de Calidad, además deben funcionar bien y la ciudadanía  debe sentirse orgullosa e interpretada.
En forma cada vez más creciente, las encuestas muestran un alejamiento de la gente y una actitud cada vez más crítica de instituciones democráticas claves como el Congreso y los partidos políticos y de instituciones básicas para un sistema de libertades, tales como la administración de Justicia.
De ahí la importancia de una reforma municipal, ya que para reencantar a la gente con la actividad pública necesitamos reformas de segunda generación, no solo democratizadoras, sino también modernizadoras. Al respecto, no hay mejor lugar para empezar que el municipio, ya que en ninguna otra parte la relación del ciudadano es mas cercana con el poder. De ahí la importancia del “contrato ciudadano” como una verdadera necesidad de la democracia.
El punto de partida de toda reforma, es que el sistema municipal no admite mas parches, sino que necesita una reforma de gran profundidad. Las reformas constitucionales que ha hecho Chile a partir de la Constitución que dejó el General Pinochet no son suficientes, desde el momento que no dan cuenta de los cambios que ha sufrido tanto el país como las expectativas de los chilenos. En otras palabras, lo que alguna vez fue un logro, hoy es tan sólo el mínimo de los mínimos.
Si Chile se da por satisfecho con las reformas ya hechas cometería un gran error como país: mirar hacia el pasado y no hacia el futuro, desde el momento que a pesar de sus numerosas modificaciones, tanto la Constitución como el sistema político siguen siendo  respuestas a la crisis que vivió el país en 1973.
El MARCO DE LA REFORMA MUNICIPAL.

Cuando este autor  propone una reforma municipal, piensa en lo siguiente:
Primero que todo, argumenta la necesidad de reformar la legislación que regula a la política, diseñada en los ochentas y pensada para un contexto de democracia limitada, y que esencialmente sigue presente, sobre todo en lo que tiene relación con el ejecutivo y las atribuciones de la Presidencia de la República,  con exceso de poder , ya que fueron pensadas para un mandatario autoritario mas que para uno electo o electa. Parte de este esquema son las insuficientes atribuciones de los parlamentarios, y las limitaciones de los municipios.
Segundo, Chile debe enfrentar el tema del prestigio de la política y el desinterés en los temas públicos partidarios.
Tercero, que se permita la iniciativa popular en materias de ley, y que aumenten los plebiscitos, no solo a nivel nacional, sino sobre todo, a nivel local.
Cuarto,  para oxigenar la representación popular a) se deben limitar las reelecciones; b) posibilitar el “Recall” o Revocación de la elección  de quienes no han cumplido con sus promesas electorales,  permitiendo que sean desafiados electoralmente a la mitad de su mandato al reunirse un número significativo de firmas;  y c)  para darle algún tipo de representación a los concejales municipales, se debiera concederles una representación territorial, quizás dividiendo el territorio  municipal en tantos distritos como concejales haya, para evitar la absoluta falta de protagonismo que hoy tienen.
En resumen, las reformas de segunda generación en el ámbito de la política se preocupan sobre todo de los derechos del ciudadano y de la modernización y prestigio del Estado, empezando por el nivel municipal.
Este es el argumento central, ya que como se señaló el bicentenario está mucho mas próximo que el quiebre de nuestra democracia de hace una generación atrás. Incluso si se cuenta el bicentenario de la independencia formal sería el 2018  y si se sigue la línea convencional de la Primera Junta de Gobierno sería el 2010, sin embargo, nuestras instituciones siguen siendo una respuesta a la crisis del 73 más que una mirada al futuro.
Por ello se necesita un Estado lo suficientemente moderno como para conceder poder a sus ciudadanos y no solo verlos como entes pasivos que cada cierto número de años se limitan a sufragar. Y el lugar donde ello puede y debe partir, es la reforma municipal.

¿Qué quiere decir lo anterior?.
Que las reformas de segunda generación orientadas a la Calidad de la Democracia, en lo municipal deben hacerse preguntas tales como las siguientes: ¿Qué es un Estado eficiente?. ¿Cómo funciona un municipio eficiente?  y  ¿Cómo transformar a instituciones pensadas para simples administraciones municipales en verdaderos gobiernos locales?.
Sin hacernos estas preguntas, y sin buscar las respuestas es muy difícil que se dé la igualdad de oportunidades en temas tales como la educación, la salud y la seguridad ciudadana.
Es decir, en el ámbito municipal las reformas de segunda generación necesitan el concurso de ciertos principios aplicados a lo público tales como eficiencia, equidad y calidad de los servicios que se entregan a la población, la que debe se vista como ciudadanos, voten o no, es decir, como sujetos de derechos.
En esa línea de pensamiento, las reformas de segunda generación y una democracia de calidad, necesitan de servidores públicos capacitados, bien remunerados y con altos niveles de moralidad, condiciones que hoy no abundan ni en muchos municipios como tampoco en la administración nacional. Además, tengan o no recursos, en general, las municipalidades tienen serios problemas de gestión.
Se necesita eso si una contrapartida: para vigilar que se sirva a la comunidad y no se sirva de ella, la ciudadanía debe estar no solo conciente de sus derechos, sino también de sus deberes, lo que tampoco existe en el día de hoy, y que es parte del componente ético de toda reforma.          

ESTADO Y MUNICIPIO: EL DOMINIO PÚBLICO.

En el contexto de la reforma municipal ¿cuál es el rol que debiera tener el gobierno central?.
Fundamentalmente el de un Estado Regulador, el que como definición conceptual representaría una cuarta etapa histórica, que sigue al del Estado constructor de la nación del siglo XlX, al del Estado productor del siglo XX, y al Estado liberal de hoy.
Aplicado a lo municipal, un Estado regulador significa un servidor de la comunidad y de la gente que no tiene poder, y no un canal para la promoción de intereses particulares, como ocurre hoy.
Por sobre todo, la segunda generación de reformas debe proponerse recuperar el ámbito de lo público y el sentido de comunidad, como también destacar el valor social de la confianza en una sociedad marcada por la desconfianza, toda vez que los estudios e investigaciones sociales muestran que una cantidad apreciable de chilenos confía en la familia y amigos cercanos, pero siente poco aprecio por las instituciones de poder.
Para una reforma municipal hay que postular la existencia de un dominio público localizado entre el Estado y el mercado. Por lo tanto, tiene que ver con la sociedad civil.
Así como en la transición y en la consolidación se buscaba asegurar tanto a la competencia electoral como al mercado, en las reformas de segunda generación que buscan la calidad de la democracia se necesita promover a la sociedad civil, y el argumento de fondo es que en ninguna parte ello se puede hacer mejor que a nivel municipal.
Es aquí que aparece el concepto que propongo como base de la reforma municipal, el de “dominio público”, como un marco conceptual nuevo que posibilite superar viejas conceptualizaciones tales como “sector público” o el anticuado debate acerca de si privatizar o no.
El dominio público tiene que ver con el bien común, con la ética y con un tejido social más armonioso. Sus componentes son a) el capital social (redes sociales de confianza y reciprocidad);   b) los servicios públicos;
c)  la cultura pública;   d) y el espacio público,  entendido como lugar de encuentro, donde la ciudad, sea grande o pequeña, es amigable y no agresiva.
Este último componente de espacio público ha sido importante para la democracia desde el “ágora” de los griegos.
En otras palabras, estamos hablando de bienes y virtudes públicas que surgen como respuesta a necesidades públicas.
Este concepto de dominio público es necesario para proteger e impulsar a la sociedad civil, como contrapeso del siglo XXl al Estado y al mercado. Y por cierto, en ninguna parte esto se puede dar de mejor forma que a nivel municipal.   

Como construcción histórica, el Estado chileno presenta  una particular dificultad para la reforma municipal: su excesiva centralización. Además de su tradición, a pesar de todos los esfuerzos hechos, sigue siendo una maquinaria lenta y pesada,  que contribuye a la apatía política y a la baja opinión que existe de quienes ejercen el oficio político. Aunque como en la vida y en los procesos sociales las cosas no son cara y sello, hay que reconocerle su lado positivo, ya que también históricamente ha contribuido a la estabilidad institucional y a la gobernabilidad del país.
Sin embargo, como lo que el país necesita hoy es una profunda reforma municipal, sopesando sus virtudes y defectos, la modernización del Estado beneficiaría sobre todo a los chilenos más pobres, ya que los más acomodados pueden comprar casi todos los servicios que necesitan en el mercado privado, incluyendo seguridad.
Ello no ocurre con los más pobres que son quienes más contacto y necesidad tienen del municipio, por lo que su eficiencia o ineficiencia es básica para su calidad de vida.
Esta es otra argumentación a favor del cambio de magnitud que se propone: la transformación del municipio desde  meras administraciones a lo que no son en Chile: verdaderos gobiernos locales, ya que como meras administraciones, sean las municipalidades ricas o pobres, grandes o pequeñas, rurales o urbanas existe el denominador común de que en general su gestión es ineficiente.

ÉTICA E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES.

La eficaz utilización de los recursos públicos es la condición que permite una mayor igualdad de oportunidades, ya que en el mundo del siglo XXl, el recurso más importante de los países es el recurso humano, y por ello, es un desperdicio que la desigualdad y las brechas educacionales le marquen la vida a un niño a corta edad, ya que dependiendo del colegio donde estudió van a depender sus oportunidades en la vida. En otras palabras, más que su inteligencia o esfuerzo, su lugar en la sociedad va a quedar determinado por algo sobre lo cual no tiene control alguno. Y la experiencia de los últimos  años, es que en democracia las brechas se han mantenido o aumentado, perjudicando sobre todo, a quienes estudian en un colegio administrado por un municipio.
Todos entendemos que la igualdad de oportunidades en educación es clave para la superación de la pobreza, ya que la pobreza dura no puede ser solucionada ni por subsidios públicos ni por el mercado, tal como lo demuestra una generación de fracasos en los ghettos urbanos de EE.UU., a pesar del dinero gastado o malgastado. La experiencia internacional muestra que el camino pasa por la educación y por el esfuerzo de quien logra cambiar de posición social, y en el camino, logra llevarse a su grupo familiar.
En ninguna parte, ese proceso puede darse mejor o peor, perjudicando o beneficiando que a nivel local, otra razón adicional para una profunda reforma municipal.

Es indudable que se necesita, tanto un sector público con mayor agilidad para responder a las demandas de la comunidad, como también una ciudadanía más activa y menos pasiva.
 ¿Cómo se logran ambos cambios?.
De una sola manera: acercando los municipios a la gente, con instituciones más accesibles que les proporcionen a los vecinos un sentido de orgullo y pertenencia, lo que es básico no solo a nivel local, sino también para echar raíces en un mundo globalizado que tiende a la homogeneización, hasta en comida y vestuario.
Chile necesita aquí dar otro paso, más cultural que institucional y político, ya que se necesitaría también la aceptación de la diversidad, no solo de la mera tolerancia, ya que la última es pasiva (“te acepto, es decir, te tolero”), mientras que la diversidad es un concepto activo, desde el momento que presupone que la diferencia, social o étnica,  enriquece.
Las reformas de segunda generación y una democracia de calidad necesitan como presupuesto a la ÉTICA, así con mayúsculas, y en los municipios se puede hacer antes que en el gobierno central, ya que se ve con mayor claridad lo que es correcto de lo que no lo es, aunque se observen signos preocupantes de corruptela.
Para que las reformas tengan éxito y el apoyo necesario, se necesita eso sí una definición del poder central, ya que hay que enfrentar como país los temas de la pobreza y de la exclusión, no solo como condicionantes económicas y/o sociales, sino sobre todo como desafíos éticos, a fin de lograr la mínima igualdad de oportunidades que permita que las sociedades sean gobernables y estables.
Aquí surge  otro supuesto para efectos de la reforma municipal: en el Chile de hoy la estructura política eficiente es aquella que no es vertical, burocrática o jerárquica.

INSTITUCIONALIDAD Y CIUDADANÍA.

La institucionalidad de la reforma municipal que se propone debe permitir la identificación del ciudadano con el entorno local del que forma parte. Del mismo modo, la eficiencia de los servicios debe ser vista como un derecho, y uno que es irrenunciable por parte de la gente.
En lo fiscal, hay que hacerse preguntas nuevas: ¿quién recauda los impuestos y quién decide su utilización?.
Mas aún, para aquello que tiene relación con la inversión local ,  ¿existe alguna especie de derecho natural del Ministro de Hacienda o es mas eficiente y apropiado hacerlo desde el municipio? Si la respuesta es lo segundo, aparece otro fundamento para la reforma municipal, ya que implica el salto desde las administraciones municipales que hoy son meramente delegatarias en ese sentido, a los gobiernos locales, los que contarían con mayor grado y niveles de iniciativa y poder de decisión.
La verdad es que hoy es imposible pensar que los problemas de una sociedad compleja, puedan ser solucionados por un solo actor, sea el Estado o el mercado. De ahí que toda institucionalidad de una reforma municipal que apunte a una democracia de calidad debe considerar a la ciudadanía. En otras palabras, la sociedad civil y la importancia de la descentralización aparecen cuando se reconoce que hay energía social en todas partes, por lo que temas como la drogadicción, la protección de los niños,  el cuidado de los ancianos y muchos otros, no pueden solucionarse sino a través de la comunidad, o por lo menos, se resuelven de mejor manera.
La razón es la siguiente: en el siglo XXl las personas se enriquecen cuando participan y son escuchadas. También las sociedades, ya que se potencian unas a otras. Sin embargo, se necesitan reformas para conectar de mejor manera al municipio con la sociedad civil. Para ello se requiere una asociación de nuevo tipo, que a través del concepto de dominio público, supere las viejas (y superadas ) distinciones entre lo estatal y lo privado.
La sociedad civil puede llegar a donde no llega el Estado. Por su parte, una vez reformado, el municipio debiera aportar una disposición a escuchar, por lo tanto de complementariedad y de creación de redes.
Por su lado, la sociedad civil debe hacer lo que rara vez ha hecho: perder todo aire de superioridad  moral, ya que una relación de nuevo tipo debe aceptar que las organizaciones no gubernamentales de por sí y solas no son solución alguna, ya que en la mayoría de los casos, no saben administrar, priorizar ni fijar objetivos.
En la primera generación de reformas, el Estado seguía funcionando como pirámide. En la segunda, para tener una democracia de calidad, debe organizarse como una red que se articula con la sociedad.
El punto de fondo es que ello puede lograrse mucho antes en los municipios que en el gobierno central.
Al respecto, Chile ha ingresado al siglo XXl con libertad política y libertad económica. El bicentenario debe ayudar a superar el tema social pendiente, además de avanzar en los muy insuficientes niveles de participación y confianza, hoy cada vez mas decrecientes. Para lograr esos objetivos se debe entender que lo público no es sinónimo de estatal, y que en una democracia de calidad, el rol del Estado no es sustituir, sino impulsar, quitar obstáculos más que ponerlos.
Por ello , en temas como la droga o el alcoholismo, se debe aceptar que instituciones religiosas o de beneficencia en alianza con los municipios podrían ser más eficientes, menos burocráticas y mas exitosas que el gobierno central en enfrentar y solucionar estos problemas. También se podría aplicar a establecimientos educacionales que funcionan mal bajo los municipios, y que en una nueva etapa podrían ser entregados en comodatos a organizaciones privadas o cooperativas de profesores.

EL SEGUDO CICLO DESCENTRALIZADOR.

Descentralización y desconcentración son  medios y no fines. Por sobre todo, para lograr una verdadera reforma municipal se necesita un cambio de enfoque, el que solo será posible cuando las autoridades locales cuenten con recursos humanos calificados, ya que sin ellos, simplemente no hay soluciones duraderas y efectivas.
El segundo ciclo de reformas y una democracia de calidad no se puede lograr sin una profunda reforma municipal, ya que sin ella no se puede enfrentar de forma eficiente los temas sociales y de igualdad de oportunidades. En otras palabras, no se puede lograr de arriba hacia abajo, sino que de abajo hacia arriba.
Para este objetivo el Estado tecnocrático no sirve, ya que solo es útil uno participativo, que se abra a recoger, sin arrogancia alguna, los aportes de todos los ciudadanos, que por lo demás, gracias a las nuevas tecnologías cuentan hoy con tanta información y al mismo tiempo que muchos entes gubernamentales.
Al respecto ¿qué pasaría si la Ley de Presupuesto traspasara responsabilidades de gasto social que benefician a los mas pobres directamente a instituciones de beneficencia?. A mi juicio, el resultado sería seguramente uno mejor, con gasto más focalizado y menos burocrático y con niveles más bajos de corrupción.
Esta institucionalidad es la que debe permitir una reforma de segunda generación, es decir, la reforma del Estado mismo y el traspaso de responsabilidades parciales a la gente. El punto de fondo es que nada de lo dicho es posible sin la reforma municipal, ya que es el socio natural de la sociedad civil.
Si los incentivos son los correctos y si se incorpora suficiente materia gris y capacitación al sistema, se podrían resguardar mejor los recursos públicos cuando hay tanta preocupación acerca de la corrupción, ya que nadie conoce mejor donde están los problemas. En otras palabras, la alianza público-privado no solo tiene una dimensión de inversión económica, sino que a nivel social, se manifiesta en una relación entre el municipio y los líderes comunitarios. Por cierto que también existe corrupción en los municipios, pero el sentido común dice que su identificación es más fácil.
Las reformas de segunda generación deben partir de la base que son los ciudadanos quienes financian al Estado y por lo tanto, pueden y deben ser lo suficientemente críticos como para pretender que cada peso que el contribuyente entrega en impuestos, sea devuelto valiendo al menos lo mismo  en servicios.
La reforma debe permitir que en el plano municipal exista una nueva mirada, ya que la medición no debiera hacerse solo en términos de bienes y dineros, sino también y en forma importante, en términos de valor social y comunitario.
Por cierto que estas reformas y una democracia de calidad requieren de líderes , a la vez con visión y con una misión. Un buen líder es aquel que es capaz de  ver lo que la mayoría no ve. Chile no cuenta hoy con un sistema político con la capacidad de premiar y reconocer a esos líderes. Sin embargo, en los municipios ello se puede conseguir antes que en el Congreso o en el ejecutivo.
Si se pretende un segundo ciclo descentralizador jamás hay que olvidar a los funcionarios, ya que en toda reforma hay ganadores y perdedores. Estos últimos necesitan ser compensados, no solo para efectos de la paz social, sino también para que las reformas no se vean inmovilizadas. El argumento es que toda reforma se hace mejor y mas rápido con la participación de los
involucrados, los que no deben sentir temor. Para lo anterior, se necesita un Estado no solo más moderno, sino también más humilde, en el que los gobernantes de turno no crean tener todas las respuestas.
El  mundo ha cambiado. La pregunta es si lo ha hecho el Estado. Que este tenga el derecho a cobrar impuestos no le debiera permitir entregar cualquier servicio, siendo al respecto injusto que se penalice el no pago de impuestos, pero que la legislación no permita rechazar malos servicios públicos.
Ello si que sería un cambio de gran profundidad para una democracia de calidad, que puede partir por los municipios antes que en ningún otro lugar público.

LOS CRITERIOS PARA LA REFORMA.

¿Cuáles serían entonces los criterios para los cambios que  permitirían la reforma municipal?
En primer lugar, que toda reforma requiere de líderes, los que deben crear una cultura de cambio y de responsabilidad.
En segundo lugar, que la reforma necesita de gente prestigiosa, preparada y bien remunerada.
En tercer lugar, que cambios anteriores han sido consecuencia de situaciones muy diferentes (crisis económica, autoritarismo, retorno a la democracia). Es obvio que es más difícil hacer cambios cuando no es tan evidente su necesidad. En otras palabras, el Estado debe ser capaz de anticiparse estratégicamente a las crisis, incluyendo la propia. Por lo demás, existiendo holgura y superávit fiscal en el Chile de hoy, la reforma no tiene necesidad de ser sinónimo de ajuste.
En cuarto lugar, quienes administran el Estado no deben adueñarse de el, ya que nos pertenece a todos, por lo que el reencantamiento en los temas públicos solo se va a lograr a través de la reducción de las distancias entre el poder y la sociedad.
En quinto lugar, conjuntamente con el bicentenario, Chile necesita un nuevo horizonte, una meta de país y estrategias para ser seguidas en forma constante. Se ha hecho con éxito en lo económico y en relación a la inserción en la globalización. Falta hacerlo en relación a lo social y al poder local. Ese es el instrumento que proporcionan las reformas de segunda generación , las que se inician con una reforma profunda del sistema municipal.  

CONCLUSIÓN.

                  
La reforma  municipal implica varias cosas. Primero,  repensar el concepto del Estado unitario. Segundo, revisar el resultado de los procesos de municipalización y regionalización anteriores. Tercero, revisar el número de municipalidades, las que pueden disminuir o aumentar, ya que no hay evidencia que el actual sea el número ideal. Cuarto, modernizar ampliamente la gestión, la que no es en general lo suficientemente buena. Quinto, revisar el financiamiento, es decir, la relación entre gastos e ingresos; y en sexto y último lugar, repensar el tema de los recursos humanos y las plantas funcionarias.
La reforma municipal no solo pasa por la modernización de la organización municipal, sino también por una mayor equidad territorial y sobre todo, por abordar el tema del poder y la autonomía municipal.
Lo anterior es clave para una democracia de calidad, ya que el contacto esporádico de los ciudadanos con la política se genera por intermedio de elecciones periódicas. Sin embargo, el contacto diario y cotidiano es a través de los servicios del Estado: el sector público en general, y sobre todo, el municipal, ya que sobre todo para los más humildes, el adecuado funcionamiento de las municipalidades es clave para su calidad de vida y de sus familias.
Chile necesita avanzar mucho en su proceso de modernización local, ya que no hay seguridad acerca del número ideal de regiones y municipios. Así, por ejemplo el año  2006 el Congreso aprobó la creación de dos nuevas regiones, mas por razones políticas resultado de promesas electorales, que de un estudio serio. ¿Porqué esas dos y no otras?. ¿Porqué las regiones pasaron a ser quince y no menos o más?.
Decisiones de este tipo tienen que ver con el prestigio de la democracia, ya que una resolución pública sin política es tecnocracia mientras que la política sin debate informado es simple demagogia.