22 sept. 2013

EL DESPERTAR DE LAS REGIONES Y LA NECESIDAD DE UN NUEVO PACTO NACIONAL


Un rol importante en la construcción de la ciudadanía chilena del siglo XXI lo ha jugado el despertar de las regiones. En efecto, lo que ha tenido lugar en distintos lugares del país, obedeciendo a lógicas de fuerte raigambre local, sea en Aysén, Magallanes o Calama ha llamado la atención y muestra un nuevo camino, a lo que habría agregar temas como el mapuche o las demandas de Rapa Nui, que sin embargo necesitan una tratativa distinta, dado su fuerte componente étnico.

En las páginas siguientes vamos a referirnos a la problemática planteada por las regiones en un país fuertemente centralizado, argumentando que se necesita dar un paso adelante, en el sentido que quizás ha llegado el momento de un nuevo pacto nacional, que incluya este elemento  al igual que lo social. Nuestra referencia no irá en el sentido de describir hechos ampliamente conocidos, sino de las reformas necesarias para que un nuevo Pacto responda con una renovada institucionalidad a las demandas que allí se originaron.



I.- Antecedentes. 



La característica extremadamente centralizada de Chile es tan antigua que antecede a la independencia de España, toda vez que proviene de las reformas borbónicas. Este centralismo le permitió al país una estabilidad básica que contribuyó a evitar las divisiones y enfrentamientos que caracterizaron el siglo XIX de muchos países que habían sido parte del  mismo imperio colonial.

Intentos federalistas hubo pocos y no tuvieron éxito al igual que fracasó la comuna autónoma, por lo que el estado portaliano fue una construcción que le dio un sello y fisonomía al país, a pesar que intentos regionalistas se expresaron incluso en desafíos armados en 1851 y 1859, sobre todo, en las zonas mineras del norte.

Por lo tanto, es indudable que este Estado centralizado le prestó muy buenos servicios al país, pero en el siglo XXI es un anacronismo histórico que necesita cambios legales y aún reformas  constitucionales para permitir el doble proceso de que el poder y los recursos se redistribuyan  de forma mas igualitaria entre las diversas regiones y que además le permitan a las municipalidades transformarse de meras administraciones en verdaderos gobiernos locales.

Este proceso necesita de cinco fundamentos: una ética de principios, una democracia de calidad,  el remplazo del clasismo por la meritocracia,  la aceptación de la diversidad étnica y regional del país, y una visión estratégica que le de sentido y horizonte a este cambio.

Chile conoció cambios diversos en el siglo XX. Así fue como que a la guerra civil de 1891 le sucedió un estilo de gobierno donde hubo una fuerte presencia de frondas sin que llegara a constituir un parlamentarismo. De allí se conoció a partir de la segunda década del siglo, la irrupción del movimiento sindical de la mano de la llamada “cuestión social”, y la aparición de las clases medias en un proceso de movilidad social que va entre el “Cielito Lindo” de Alessandri Palma y el Frente Popular de los radicales.  En 1952 , con el símbolo de la escoba y con el apoyo del voto femenino que por primera vez se ejercía en elecciones presidenciales llega al poder el General Ibáñez, aunque casi nada quedaba de su movimiento al momento de entregar el poder a don Jorge Alessandri en 1958, quien a su vez es sucedido por la Revolución en Libertad de Eduardo Frei Montalva, el que será remplazado en La Moneda por Salvador Allende y la Unidad Popular, derrocados por el Golpe de Estado de 1973 y los casi 17 años dictatoriales del   General Pinochet.

En otras palabras, uno detrás de otro, tuvimos buena parte de los gobiernos que son enseñados en Ciencia Política, ejemplo de insatisfacción y de búsqueda por parte de los chilenos, donde la excepción son los 20 años seguidos que estuvo en el poder la Concertación que derrotó en el plebiscito de 1988 al gobierno militar.

Cambios similarmente fuertes se reflejan en lo económico, ya que el país dependiente del salitre dio paso después de la crisis de 1929-30 a un estado fuertemente activo en la producción económica, en la creación de grandes industrias y en la sustitución de importaciones. El periodo de Pinochet coincidió con una fuerte privatización, un movimiento hacia la primacía del mercado y un esquema exportador, que fue continuado, por los gobiernos concertacionistas, con cambios  menores en el modelo económico.

En otras palabras, Chile ha conocido muchos cambios, unos detrás de otros como los mencionados en lo económico y en lo político, pero nada de lo señalado afectó la esencia del estado centralista que sigue siendo una característica marcada del país.

Otros cambios fueron más lentos, sobre todo en lo social, ya que la clase social dominante no fue desafiada durante casi un siglo, el que va de la independencia hasta el siglo XX, donde el Chile que surgió de la separación de España estuvo fundamentalmente en las mismas manos. Si menciono lo social, es para reiterar que tampoco hubo desafío al estado centralista con el que nacimos a la vida independiente, por lo que este breve recuento histórico es bastante ilustrativo de la importancia que el desafío de las regiones plantea a un tipo de estado que ha marcado varios siglos, ilustrando a la vez, la importancia y las dificultades de un cambio profundo.





II.- Chile en la primera década del XXl.



Reiterando que las demandas mapuches y de Rapa Nui tienen al igual que las de otras etnias un componente de naturaleza especial, los movimientos que han surgido en regiones alejadas de la capital, tienen características especiales donde no solo se busca un trato diferente en su relación con el centralismo, sino que han ocupado un rol clave conceptos tales como igualdad, y especialmente, dignidad.

No son por cierto los únicos que han planteado estos principios, pero su  transversalidad los alejan de la característica nacional de otras reivindicaciones. El despertar de las regiones de las que hemos sido testigos y la expresión de un sentimiento de sentirse olvidados por y decepcionados del centralismo, surge como un hito importante en la aparición de una nueva ciudadanía, activa y no pasiva, sujeto de derechos, y que busca sentirse protagonista de la democracia y protegida por derechos establecidos en la marco constitucional.

Según lo dispone la Constitución que nos rige en su artículo tercero, el Estado de Chile es unitario y la administración “será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley”. Sin embargo, nada afecta en la práctica la visión de que “Santiago es Chile”, además que no hay una adecuada explicación de porqué las regiones son quince y los municipios 345, y no una cantidad mayor o menor.



Por su parte, lo que expresan las encuestas es una sensación de poco poder y de escasa decisión por parte de las autoridades regionales. Quizás ello es lo que explica la poco razonable petición que en los conflictos emblemáticos que hemos mencionado, se pida la presencia de un ministro, ya que intendentes son considerados interlocutores insuficientemente empoderados, aunque todo indicaría que alguien que llega desde afuera de la región desconoce las problemáticas que se le están planteando.

Avanzado el siglo XXl, ante este despertar regional y el tipo de demandas que surgen, parece evidente que ha llegado el momento de reformular la legislación que tiene relación con regiones y municipios.

Al respecto, empezaremos a avanzar algunas ideas.





III.- Regionalización y Municipalización.



Una transformación de carácter histórico parece ser la respuesta adecuada a lo que nos muestra el mencionado despertar de las regiones.  Mirar hacia el futuro y no al pasado, es decir, en el siglo XXl se requiere de un proceso de Regionalización que redistribuya el poder y cree una nueva institucionalidad, modificando la que en esencia tenemos desde la colonia.

El mundo ha cambiado, pero el Estado chileno no lo ha hecho. Muchos esfuerzos se han hecho en áreas tan diversas como la economía y los derechos humanos para adaptarse al proceso de globalización, pero poco se ha avanzado en la reformulación de un centralismo obsoleto.

Un Estado Regionalizado viene a ser una nueva etapa histórica para el país, la cuarta, después del Estado como constructor de la nación, del Estado Productor, y del Estado liberal, con los agregados de regulación que ha traído consigo la democracia.

1.- El Estado Regionalizado para ser tal, necesitaría al menos de lo siguiente: a) una mayor cuota de democracia local con plebiscitos en materias variadas y elección de consejeros regionales; b) traslado de mas recursos a las regiones, de tal forma que exista en la suma una cantidad semejante a la que maneja el gobierno central, tal como ocurre en los países más prósperos, ya que un denominador común entre los países considerados  más ejemplares, independientemente de su sistema político y tradiciones culturales, es la importancia que le conceden en los hechos y en el derecho a lo local. En la misma línea, y donde corresponde, un mayor poder de disfrute de royalties;  c) que una proporción creciente de temas puedan ser decididos a nivel regional, tales como educación, salud , vivienda,  planes de empleo, otros, y en general, todos aquellos donde quienes viven en una región, pueden apreciar si algo funciona o da mal resultado, sin necesidad de conocimientos especiales, como podría ser como ejemplo opuesto y extremo, la decisión de instalar energía nuclear, que por sus características requiere de una decisión nacional y centralizada. Por intermedio de reformas legislativas, serán las Asambleas Regionales las que tendrán el poder de decisión en temas tales como la educación y la salud; d) partidos políticos y órganos gubernamentales deberán regionalizarse al igual que se requerirá el traslado a regiones de las casas matrices de empresas públicas, tales como las mineras al norte del país; e) la estructura impositiva del país deberá reflejar esta institucionalidad regionalizada; f) por último, se deberá tender a un país más balanceado para evitar que en las regiones se reproduzca el esquema centralista, y que las ciudades más grandes le hagan a las más pequeñas lo mismo que hoy le hace Santiago al resto del país.



2.- En un esquema nuevo de descentralización, el  Proceso de Municipalización requiere de decisiones tales como las siguientes: a) revisión del número de municipalidades, para dejar una cantidad mayor o menor, pero viable, lo que no se opone a la creación de la figura del Alcalde Mayor, cuando la concentración urbana lo haga aconsejable; b) una reforma municipal, que no solo le conceda los recursos necesarios para abordar sus tareas, sino que al menos sea tan profunda como la que conoció la justicia, ya que el sistema no admite más parches. El gran cambio será transformar a los municipios de meras “administraciones” en verdaderos gobiernos locales, con capacidades en planificación e inversión; c) se incentivará la más amplia participación a través de plebiscitos locales que podrían coincidir con las elecciones municipales, incluyendo decisiones sobre criterios presupuestarios;  e) los concejales tendrán un rol más digno que el actual, reservándoles la ley la representación de sectores territoriales  de la comuna y el hacerse cargo de temas específicos (género, cultura, etc.), tal como ocurre en otros países, para crear un efectivo contrapeso y balance al de los alcaldes, ya que su legitimación es por el mismo voto popular;  f) por último, las desigualdades y desfinanciamientos que ha generado la actual municipalización de la salud y la educación, serán enfrentados avanzando hacia adelante y no moviéndose hacia atrás, es decir, a través de la regionalización de las decisiones y no regresándoselas al gobierno central.    

El despertar de las regiones que Chile ha presenciado no debe ser enfrentado con más de lo mismo, sino con reformas de segunda generación, basadas en la participación, en la ética y en una democracia de mejor calidad, reformas que deben ser hechas en conjunto y no en contra de los funcionarios públicos, partiendo por no olvidar que a cambio de una mejor capacitación se les debe remunerar dignamente. En el Chile del siglo XXl, estos  cambios no pueden ser consecuencia de imposiciones autoritarias, sino la expresión de un Estado que piensa y actúa en forma estratégica, y una nueva estructura regional y  municipal nos permitirá contar con instituciones más  inclusivas, y un Estado que al ser más controlable será también más representativo. En otras palabras, no hay que olvidar que para muchos chilenos estas instituciones locales son la personificación de la política, y que podrán desconocer el nombre de muchos ministros o parlamentarios, pero rara vez el del alcalde o alcaldesa.    



IV.- El Marco de la Reforma.  



Nuestra perspectiva se orienta a abordar lo que ha estado ocurriendo en las regiones como un llamado a una profunda reforma, a la vez legal y constitucional, que también incluya un nuevo Pacto Social.

Es ese marco el que permite preguntarnos acerca del tipo de organización estatal que deseamos, la respuesta de nuestra época histórica a la vieja pregunta de ¿qué es un Estado eficiente?, de como se recupera en Chile el ámbito público y el sentido de comunidad, de como obtiene un rol más prominente nuestra débil sociedad civil, y de como un concepto como el dominio público se relaciona con el bien común, la ética, la igualdad de oportunidades y la cohesión social, en el marco de un nueva relación entre las regiones y el gobierno central.

En otras palabras, una institucionalidad al servicio de las personas y de una ciudadanía más exigente, que se identifica con el entorno de que es parte, y a la cual el Estado debiera responderle con un nuevo ciclo descentralizador, del cual las regiones y los municipios pasan a ser, junto con instituciones claves para el país, un socio natural de quienes viven en una polis determinada, para contribuir a disminuir el déficit de participación que tiene nuestra democracia.

La reforma legal y constitucional que permita esta nueva institucionalidad orientada a lo local, no va a ser fácil, ya que a diferencia de la reforma del sistema de justicia al que se ha aludido, no existe todavía una opinión pública que apoye masivamente esta acción legislativa como también hay múltiples actores con una gran diversidad de intereses, por lo que la reforma va a ser un proceso más que uno o varios actos dramáticos. Por lo demás, la suma de la existencia de recursos, acuerdos sobre su importancia y la voluntad de grupos diversos no es suficiente para el diseño de los cambios legales y la formulación de políticas públicas, como lo demuestran los frustrantes intentos de generar una buena reforma educacional.

A mi juicio, la reforma de lo regional y de lo municipal está relacionada con la necesidad del país de avanzar hacia reformas políticas que llamaría de “segunda generación”, toda vez que la primera, asociada al retorno a la democracia buscaba consolidarla, a diferencia de esta segunda que debe proponerse darle poder a las personas más que permitir tan solo  la estabilidad del país y el funcionamiento de sus instituciones. En otras  palabras el arreglo institucional que marcó a la transición y del cual el país puede sentirse satisfecho de sus logros, en el siglo XXl es totalmente insuficiente, desde el momento que si antes era un objetivo el respeto a la voluntad popular hoy lo debe ser en relación a las regiones la igualdad de oportunidades, y si anteriormente el objetivo era superar el autoritarismo, hoy lo es la transparencia y la rendición de cuentas.

Eso es lo que se entiende por Calidad de la Democracia, una vez superadas las etapas de transición y consolidación. La diferencia fundamental es que si anteriormente bastaba con que las instituciones funcionaran, hoy la demanda es que además deben funcionar bien y la ciudadanía debe sentirse orgullosa e interpretada, lo que no ocurre, cuando toda información disponible muestra un alejamiento crítico de instituciones básicas para la democracia y un sistema de libertades.

Eso es lo que le da sustento a un nuevo Pacto en que el país reforma su organización estatal para concederle presencia y poder a las regiones y a los municipios, ya que si se conforma con lo ya hecho cometería el gran error de seguir mirando hacia el pasado y no hacerlo hacia el futuro. En otras palabras, permitirse una nueva visión estratégica, toda vez que muchos arreglos legales y constitucionales siguen siendo una respuesta a la crisis que el país tuvo en 1973, pero no dan cuenta de los cambios que ha tenido el país desde el retorno a la democracia, y la necesidad de su perfeccionamiento.

La reforma de la que hablamos tiene como punto de partida el hecho que una nueva estructura de poder que considere a lo local es clave en un doble sentido: ayudaría a reformar la legislación que regula a la política, la que esencialmente sigue siendo la misma que fue diseñada en los ochentas para un país muy diferente (aunque hoy en un contexto de democracia y libertades), además de ser útil para abordar el tema del prestigio de la política y el desinterés en muchos temas públicos.

Centrada en lo local, la reforma debe permitir la iniciativa popular en materia de ley y  los plebiscitos municipales y regionales. Aún más, para oxigenar la representación popular, a nivel municipal y regional deben limitarse las relecciones, y posibilitar el “Recall” o revocación del mandato de quienes no han cumplido con sus promesas electorales, permitiendo que un número significativo de firmas de quienes allí viven posibiliten un desafío electoral al cumplirse la mitad del mandato.

Es decir, la reforma de la estructura estatal aplicada a las regiones, tiene como marco su preocupación no solo por los derechos del ciudadano sino también por la modernización y prestigio de la acción del Estado, lo que empieza a nivel local. Para ello, se necesita de una organización del Estado lo suficientemente moderna como para atreverse a concederle poder a sus ciudadanos, y no solo a verlos como entes pasivos que cada cierto tiempo se limitan a sufragar. Es en ese sentido que son reformas de segunda generación democrática, y que el lugar para partir, es lo local, sea municipal o regional.

El Estado debe seguir siendo unitario y mantener la figura del Intendente como expresión de aquello, pero el Chile del siglo XXI parece no resistir más el excesivo y agobiante centralismo. Es decir, en el ámbito municipal y regional, estas reformas de segunda generación necesitan el concurso de ciertos principios aplicados a lo público, tales como eficiencia, equidad y calidad de los servicios que se entregan a la población. Lo anterior en el contexto de una reforma del estado excesivamente centralista, que parte de la base que son los ciudadanos quienes financian al Estado, y por lo tanto, pueden ser lo suficientemente críticos como para exigir que lo que  entregan en impuestos les sea devuelto en servicios que valgan al menos lo mismo, y no necesiten acudir al sector privado en busca de bienes tales como seguridad, educación, salud y otros, que ya deberían estar cubiertos con lo que se le ha entregado al recaudador.  



V.-  El Dominio Público.



Basta observar las sentencias de los últimos años de los tribunales superiores de justicia, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y la actividad de la Contraloría General de la República para apreciar como esas instituciones se han adaptado, reflejado  y hasta liderado importantes cambios culturales de los chilenos, lo que hace aún más notoria la falta de adecuación del mundo político y de la estructura central del Estado.

En el Chile del siglo XXl, el rol del gobierno central debiera ser fundamentalmente el propio del Estado regulador, lo que pasa por una visión estratégica que conceda una mayor protagonismo a las regiones. Ello es necesario no solo por la recuperación del ámbito de lo público y del sentido de comunidad, sino también para el rescate del valor de la confianza social, en una sociedad marcada por la desconfianza. La confianza social es un importante capital de desarrollo que no poseemos cuando una apreciable cantidad de chilenos confía en la familia y amigos cercanos, pero desconfía de instituciones claves para la democracia, tales como parlamento, tribunales y partidos políticos.

Aquí aparece el concepto que propongo como central para la reforma que permita una nueva institucionalidad del Estado y una redistribución del poder a favor de las regiones y de los municipios. Se trata de lo que se ha dado en llamar “dominio público” (1), un marco conceptual para superar viejas conceptualizaciones tales como  “sector público”.

El dominio público tiene que ver con el bien común, con la ética y con un tejido social de mayor cohesión y armonía. Sus componentes son: a) capital social (redes sociales de confianza y reciprocidad); b) servicios públicos de calidad; c) cultura pública; y d) el espacio público, entendido como lugar de encuentro y no de agresión, tal como ocurre hoy con muchos planes reguladores.  En otras palabras, bienes y virtudes públicas que aparecen como respuesta a necesidades públicas.

Este concepto surge en el siglo XXl como contrapeso del mercado y del Estado centralizado para impulsar a la sociedad civil. Por cierto, el lugar donde este proceso puede no solo partir, sino que ser también más virtuoso es en las regiones.



(1)    Daniel Cravacuore y Ricardo Israel (coordinadores), Procesos Políticos Comparados en los Municipios de Argentina y Chile (1990-2005), Universidad de Quilmes, Altuna, Buenos Aires, 2007, pp.  58-60.

Es indudable que al Estado centralista hay que reconocerle y agradecerle el hecho  que históricamente ayudó de muy buena forma a la estabilidad y gobernabilidad del país. Ello en ningún sentido contradice el diagnóstico que ya cumplió su cometido, y que hoy es una maquinaria lenta y pesada, que contribuye a la apatía política y que necesita una reforma para que a través de lo local tenga una mayor agilidad y transparencia para responder a las demandas de la comunidad como también que sea canal y no dique para una ciudadanía más activa y empoderada.

Eso explica la oportunidad de  este cambio, ya que lo anterior posibilita el acercamiento de instituciones que hoy se ven como lejanas  y opacas a la gente, toda vez  que en lo regional se encuentra el sentido de pertenencia que hoy es básico para que los países redescubran las raíces que necesitan para evitar ser engullidos por una homogenización globalizante, que llega hasta la comida y el vestuario.

Por lo tanto, la institucionalidad de la reforma al estado centralista debe posibilitar la identificación del ciudadano con el entorno local del que forma parte, lo que permite a su vez que el país avance otro paso, más cultural que legal, en el sentido de moverse desde la simple tolerancia a la aceptación de la diversidad, ya que la primera es pasiva (“te  tolero”) mientras que la diversidad es un concepto activo, desde el momento que presupone que la diferencia, sea de genero, social o étnica enriquece al país y a todos quienes allí viven, contribuyendo de esta manera a abordar el  tema que por sus características particulares quedó fuera de estas páginas, cual lo es el de los pueblos indígenas.

El concepto de Dominio Público ayuda a entender que los problemas de una sociedad compleja no pueden ser solucionados por un solo actor, sea el mercado o la capital de un país centralizado, la que a veces está situada a miles de kilómetros de donde se requiere la solución. Por ello, toda reforma que apunte a una democracia de calidad debe considerar a las personas, ya que una verdadera  descentralización de nuevo cuño se justifica por si sola cuando se acepta que hay ideas y aportes en todas partes, y no solo en algunos círculos de poder territorial, político, social y/o económico. El siglo XXl permite que las personas tengan acceso a la misma información que las autoridades al estar disponible en grandes cantidades. Lo que hace falta es la voluntad para escuchar otras voces y potenciarlas, lo que se consigue mejor con unidades políticas más cercanas, de raíz local y regional.

En otras palabras, después de la reforma,  el Estado debe dejar de funcionar como una pirámide, apropiada para la versión centralista, para empezar a funcionar como una red, propio de  la versión regionalizada. Si Chile cuenta con libertad política y libertad económica, todavía no ha resuelto el tema social, sobre todo, que el mérito tenga preferencia por sobre las relaciones de clase y origen. La reforma del Estado ayuda a abordar esta problemática pendiente, ya que en lo regional lo público no tiene porqué ser sinónimo de estatal, sino algo mucho más amplio, donde el rol del Estado regionalizado no es sustituir la energía local sino impulsarla, remover piedras en vez de ponerlas.

Para lo anterior y como lo demostró el fracaso del Transantiago, las soluciones tecnocráticas no sirven para reformar el Estado. Solo nos ayudan mecanismos participativos, en el sentido que en el Chile del siglo XXl es muy improbable que se puedan imponer decisiones por parte de grupos económicos y de autoridades, sin considerar las necesidades y opiniones de la comunidad.   Es una nueva visión de la alianza público-privado, donde no es entre el poder político y el poder económico, sino que se considera a nivel regional y municipal a las comunidades locales, sus líderes y sus necesidades, tanto en dignidad como en derechos, siempre en un plano igualitario y de respeto. 

Dicho de otro modo, la modernización del Estado pasa también por una mayor equidad territorial, abordando los límites al poder del gobierno central y de grupos económicos, nacionales e internacionales, respetando las características de cada región.





VI.- El Contexto Internacional.



Un nuevo marco legal y constitucional para la regionalización de Chile es la respuesta adecuada a los cambios culturales que ha tenido el país, y a los movimientos que hemos presenciado en las mismas regiones.

Debe corresponder por lo tanto a una política de Estado, concebida como un proceso a ser continuado, independientemente del ciclo electoral, con un punto de partida y uno de llegada de carácter estratégico, con los ajustes necesarios y adecuados, pero con un camino que no se vea alterado radicalmente.

Modelos de Estado hay diversos, y van desde el federal al unitario, con matices muy diferentes  que permiten acomodar hasta las autonomías españolas. Nuestra propuesta no altera el carácter unitario de Chile, ya que eso sería ir contra la historia y la nación que hemos construido. Sí modifica el carácter centralizado de ese Estado, para dar paso a uno regionalizado.

En el contexto internacional de la globalización, la descentralización debe ser vista como requisito imprescindible para  el objetivo país de avanzar hacia el desarrollo, el cual en el siglo XXl dejó de ser un simple sinónimo de crecimiento económico, para incorporar el equilibrio territorial, el respeto al medio ambiente, a los pueblos originarios, y sobre todo, a la comprensión que la riqueza de los países depende más de sus recursos humanos que del capital o las riquezas naturales.  

La experiencia internacional demuestra que todos estos elementos se dan mejor en un marco de descentralización que de excesivo centralismo, lo que fue incluso entendido por la República Popular China para posibilitar su fenomenal éxito económico, al concederle mayor autonomía a zonas e incluso ciudades del país.

Para Chile, una regionalización y municipalización de segunda generación no solo  le  permite un mayor equilibrio de competitividad territorial entre las regiones, elemento necesario para integrarse mejor a la globalización en marcha. Posibilita además la atracción y diversificación del capital humano, hoy excesivamente concentrado en algunas pocas ciudades.

Lo anterior beneficia no solo a las zonas más alejadas, sino también a la propia capital, Santiago, ciudad que parece haber llegado a un punto crítico, y que sería enormemente ayudada por políticas públicas que revertieran la centralización que amenaza con ahogar su crecimiento sustentable.

Un Estado reformado, descentralizado y equilibrado entre las regiones  permite darle una visión y un proyecto-país a autoridades y agentes económicos del cual se ha carecido por mucho tiempo.

Una redistribución del poder hacia lo local  es bastante más lógica y natural para el tipo de país largo y diverso que es Chile, además de permitirle abarcar temas de mejor manera en los cuales el Estado centralizado parece abrumado, tales como la energía y el uso racional del agua. En otras palabras, esta segunda generación de reformas es más adecuada para el pleno desarrollo de su potencial en producción y sobre todo, en recursos humanos calificados. Por sobre todo, la descentralización no afecta el carácter de Estado unitario, haciéndolo tan solo más racional.

Es además más fuerte aquel Estado que se concentra en elementos en los que es irremplazable, tales como la seguridad, justicia o defensa, para desprenderse de lo accesorio. En otras palabras, tiene más poder aquella estructura política que se descentraliza como también redistribuye las competencias administrativas y fiscales.

Este tipo de propuesta no es nueva, ya que en el pasado han existido, pero no han logrado superar el nivel básico. Hoy, con el despertar de las regiones parecen existir los elementos como para posicionar esta necesidad a nivel de los tomadores de decisiones y para generar la voluntad política suficiente como para hacer una reforma profunda.

Por sobre todo, Chile se acercaría a modificar algo que se ha hecho obsoleto como es su centralismo, y se pondría en línea con algunos de los países más prósperos y que sirven de ejemplo en el mundo.

No solo nos referimos a Suiza o a países con fuerte orientación de recursos hacia lo local y regional como Alemania y los países escandinavos, sino que Chile se ha quedado atrás incluso en el contexto de la región, ya que en un país que ha gozado de buena situación económica, la descentralización fiscal regional sigue siendo limitada, siendo el país más centralizado en Sudamérica, no solo por las limitaciones de las regiones  para disponer de sus propios recursos sino también por su dependencia de las  transferencias desde el gobierno central (2). Más aún, los procesos de transición a la democracia fueron acompañados por reformas descentralizadoras del Estado en varios países de la región, incluyendo a Colombia, Perú y Bolivia, con éxitos y fracasos, pero el punto es que en Chile este tipo de reformas simplemente no tuvieron lugar.

Nos referimos a políticas públicas que traspasan responsabilidades, recursos o autoridad del gobierno central a entes subnacionales, ya sea en lo político, administrativo o fiscal, lo que va más allá de lo meramente funcional que caracteriza a Chile. En América Latina hay significativas diferencias de un país a otro, donde Colombia se descentraliza incorporando políticas que incluyen su diversidad étnica. Por cierto allí hay una tradición territorial de la que carece Chile, y si uno agrega las particularidades de países como Ecuador o Bolivia, donde el componente indígena es mucho más marcado, hay elementos que simplemente no pueden ser trasladados mecánicamente a nuestro país.

Pero el punto no es ése como tampoco insistir en que estos procesos han traído consigo fracasos, sino destacar que Chile ha carecido casi del todo de reformas que le concedan poder y recursos a las regiones. Y es esa excepcionalidad la que dejó de ser un activo, para transformarse en un pasivo a nivel internacional, y que nos pone en una situación incómoda en el contexto de los países de la OECD a la cual pertenecemos, y cuyo nivel promedio de desarrollo económico y sobre todo humano, aspiramos a alcanzar.



(2)    Camilo Vial, ¿Cuál es la descentralización fiscal regional en Chile? Una Comparación Internacional, Informes 975 ,969, 970, Asuntospúblicos.cl , 2012

En resumen,  considerando el contexto internacional, sobre todo el de los países más ejemplares, es muy difícil que Chile cumpla su objetivo de transformarse en un país que abandonó la pobreza para llegar al pleno desarrollo, sin antes hacer una profunda reforma de la estructura centralizada de su Estado, regionalizándolo.



VII.- No solo la política. También la empresa.



Aunque se ha transformado en un lugar común, no solo en la política encontramos problemas para descentralizar Chile.  Es cierto que los partidos políticos y sus líderes, estén temporalmente en el gobierno o en la oposición, quieren conservar sus cuotas de poder, a lo que contribuye el hecho que históricamente los partidos de raigambre local han sido incapaces de resistir a los centralizados de carácter nacional, ni siquiera competir de buena forma con ellos; es verdad que quienes poseen un sillón parlamentario tienen temor a la competencia que podría surgir de autoridades con representación regional; por último, existen obstáculos burocráticos en el funcionamiento de los gobiernos que hacen que se diluyan los intentos descentralizadores, ya que el funcionamiento de importantes ministerios tales como Hacienda y Obras Públicas empujan en un sentido contrario en su acción diaria.

Todo lo anterior existe, pero es solo una explicación parcial. Es así como las grandes empresas han sido particularmente ineficientes en adaptarse a los cambios de los chilenos, incluyendo este despertar del tema regional. En efecto, grandes empresas y grupos económicos han mostrado una notaria falta de sintonía con lo que está pasando en Chile y con los chilenos. Influye por cierto un discurso anticuado, donde los ciudadanos no perciben un trato de iguales ante la ley, sino uno condescendiente o propio de subordinados, pero va más allá de eso.

En el Chile de hoy, no es suficiente hablar de inversión, sino que la gente espera ser consultada y sobre todo, que se tenga en cuenta su opinión y dignidad. Al respecto, no parece que haya tenido lugar la adaptación de la gran empresa, nacional  o extranjera, a esta nueva ciudadanía y a lo que demandan las comunidades. Es doblemente llamativo, toda vez que sea en Freirina o en la sexta región, no parece haber un cuestionamiento masivo al modelo, sino una exigencia de consideración. Incluso, se es testigo de instancias donde se ha dado una actitud diferente a lo que aparece en los medios de comunicación o a la de algunas elites, como lo demuestra el referéndum aprobatorio del Mall de Castro y la llegada masiva de consumidores satisfechos al Costanera Center en Santiago.

Llama la atención toda vez que las empresas y sus dueños se adaptaron sucesivamente al proceso de sustitución de importaciones, al Estado productor, a las privatizaciones y liberalización de la economía del general Pinochet, y a las regulaciones en ciertas áreas que llegaron junto con la democracia, solo por mencionar algunos. Sin embargo, las grandes empresas no han ajustado su toma de decisiones al proceso que está teniendo lugar en las regiones, quizás porque tampoco han entendido del todo porqué han tenido sonadas derrotas en estrados judiciales de lo que en verdad son conflictos sociales, donde los tribunales han sido arrastrados a dirimir por la ausencia de políticas públicas claras.

Lo señalado también se nota en los temas energéticos, donde más allá de la falta de definiciones estratégicas por parte de la autoridad, surge un tema de alta importancia que se relaciona con la argumentación de estas paginas: en el día de hoy, ni los gobiernos ni los grupos económicos pueden imponer decisiones, por racionales que les parezcan, sin considerar el marco social del país. En otras palabras, ningún acuerdo entre intereses económicos y gubernamentales puede simplemente imponerse,   sin convencer antes a una diversidad plural de actores, lo que también es notorio en el rechazo de varias comunidades a ser reubicadas en lugares que no les gustan en el proceso de reconstrucción posterior al terremoto del 2010, como también le había ocurrido anteriormente  al gobierno  de la Presidenta Bachelet con la erupción volcánica en Chaitén.

Por su parte, tampoco los medios de comunicación de masas han sido capaces de entender y dar cuenta de estos procesos que afectan al Chile actual.

Y si hacemos la mención a otros estamentos de la sociedad es para presentar el caso de Noruega, importante productor  de hidrocarburos, pero donde alrededor del 90% de la matriz eléctrica proviene del agua, escenario que marcó el Chile del siglo XX, pero impensado para el futuro después de Hidroaysén. ¿Cómo fue posible esa situación en un país rico y además de fuerte conciencia medioambientalista? Aunque por cierto han existido y existen conflictos, la diferencia se debe a que en el país escandinavo, habitualmente se incorpora a la comunidad a los proyectos, lo que ha permitido sino el respaldo total, por lo menos la reducción del rechazo, es decir, su viabilidad.

El tema de las grandes empresas no es menor, ya que la creciente mala opinión de las elites no se limita en Chile a instituciones importantes para la Democracia, tales como el Congreso o los Tribunales, sino también incluye al poder económico, lo que pasa por la falta de autocrítica de sus organizaciones en relación a prácticas abiertamente rechazables, tanto en lo legal como lo ético. Quizás, a ello ha contribuido una nueva y creciente conciencia frente al tema del conflicto de intereses, que afecta no solo al mundo político sino también a sectores privados, y a los medios de comunicación.

Si uno le añade a una sociedad donde los niveles de desigualdad son cada vez más resistidos, a esta deslegitimación del mundo público y del privado, surge junto al despertar de las regiones, un rechazo  más que al sistema , a la forma como se hace economía y política, es decir, a la manera como se ejerce poder.

El tema no es solo chileno, ya que en muchos países del mundo hay un rechazo similar. En esta dimensión internacional que varía de país a país y que empezó a hacerse visible junto con la globalización que sucedió a la caída del comunismo, es decir, cuando el sistema político y económico que lo había derrotado (o mejor dicho que emergió del desplome interno de su adversario) parecía tener la cancha para jugar solo en Occidente (el Islam es diferente), fue precisamente  el momento en que se hicieron más visibles sus insuficiencias y fallas.

Lo preocupante del caso chileno a diferencia de lo que ocurre en países más desarrollados, es que en nuestro país no solo se critica a las personas sino la propia utilidad de instituciones vitales para la democracia.

Más allá de las criticas a hechos verdaderos que deslegitiman a movimientos  sociales y/o regionales, tales como el vandalismo y la impunidad de encapuchados, el tema de fondo es otro, ya que para llegar a una Democracia de Calidad se necesita un cambio del debate, y ello pasa por una propuesta de futuro y de país, de la cual Chile ha carecido quizás desde la transición a la democracia que encabezó el Presidente Aylwin.

Para estas paginas, esta propuesta es un gran acuerdo nacional en torno a la reforma profunda del Estado, que solo puede ser la de fortalecer el gobierno local y las regiones, ya que el actual sistema hipercentralizado crujió en forma tan notoria en su respuesta al terremoto del 27 de Febrero, que simplemente ya no responde a las características del mundo al que aspiramos a pertenecer, en el sentido que muchas de las soluciones que hoy se demandan, incluyendo la educacional, podrían encontrar mejores arreglos a través del fortalecimiento del nivel regional.  



VIII.- La Ética de Principios.



Protestas  y grandes manifestaciones en la calle han sido habituales a través del mundo en los últimos años, abarcando a países tan distintos como Chile, España, Estados Unidos, Israel y varios del mundo árabe, con motivaciones diversas, y con regímenes políticos que van desde dictaduras hereditarias hasta democracias, y con un rango de demandas que oscila desde un cambio de régimen hasta un simple cuestionamiento a a políticas específicas, donde se critica al poder, económico u otro, pero no se pide un cambio revolucionario del sistema.

A mi juicio, el entendimiento de lo que ocurre, y al mismo tiempo su solución tiene que ver con una palabra: la Ética.

Mirando desde un punto de vista más general, si uno quisiera resumir conceptos políticos presentes en distintas épocas históricas y en diferentes culturas, se encontraría con tres metas o caminos: libertad, igualdad y ética. Los dos primeros son obvios  para numerosa gente, porque están presentes en una u otra forma y en distintas combinaciones en muchos grupos políticos (incluso la guerra fría puede ser vista como un choque de estos conceptos). Seguramente, cuando aparecieron los grandes filósofos de la libertad, ya sea en su variante inglesa o francesa, allá por los siglos XVlI o XVllI, parecía hasta absurdo intentar remplazar  el “plan divino” con el libre albedrío o la libertad individual, pero hoy no se discute que nacemos con esos derechos. Algo semejante se puede decir de la igualdad, ya que más allá del derrumbe  geopolítico  y del  tipo de sociedad que representaba  la Unión Soviética, hoy es ampliamente aceptado que todos merecen al menos la igualdad de oportunidades, y la historia política desde el siglo XlX en adelante estuvo marcada por programas que intentaban promover la igualdad desde el Estado, para equiparar las diferencias con las que se nace.

Sin embargo, nada semejante ocurrió con la ética, la que tuvo gran importancia en sociedades antiguas como Grecia, Roma o China. En mi opinión, lo que se necesita ahora es institucionalizarla, tal como ocurrió con la libertad y la igualdad en su oportunidad, a pesar de sus evidentes retrocesos, fallas e insuficiencias.

Cuando hablamos de ética a nivel público hablamos de un tipo particular, la ética de principios y no la de valores, ya que estos últimos son cambiantes en las personas y en las épocas históricas, lo que no ocurre con los principios, los que pueden ser pocos y mucho más fijos al ser denominadores comunes que no están condicionados por la religión privada o las ideología de cada uno. En otras palabras, como ejemplo  no se puede mentir un poco, simplemente se miente o se dice la verdad, lo que también ocurre con la afirmación que el fin no justifica los medios, ya que desde el momento que se transgrede ese principio ético no hay vuelta atrás.

En el despertar de las regiones hemos sido testigos de un cuestionamiento a lo que existe más que  la postulación de una sustitución radical del modelo, es decir, más orientado al mejoramiento ético a los excesos y abusos del poder, sea político o económico.

A esto nos motiva lo que hemos visto en regiones, y nos proporciona una base para que países como Chile puedan responder al cuestionamiento creciente a instituciones representativas de la democracia. En otras palabras, la necesidad de un nuevo contrato social y constitucional, sustentado en principios éticos.  Si la historia de la humanidad es la de la búsqueda de progresos en la libertad y en la igualdad, hoy también debe agregarse la ética.

Toda democracia para ser tal necesita de un consenso mínimo, lo que Alexis de Tocqueville (3) llamaba en el siglo antepasado los “hábitos del corazón”, que es lo que explica que el régimen más solido no es aquel que reprime, sino aquel en que los ciudadanos tienen tales convicciones de apoyo, que lo  respaldan sin la amenaza de coacción.  Es también lo que permite la existencia de una ciudadanía motivada no solo por sus derechos, sino también por la noción de sus deberes, que es lo que ayuda al florecimiento de una sociedad más solidaria por sobre la omnipresencia de la cultura individualista.

Es en los principios donde podemos encontrar respuesta a si solo el deseo de justicia es una virtud o también lo puede ser la prudencia y la negociación,  básicos para la convivencia democrática. Lo anterior se explica porque al vivir con otros, no solo importa el individuo, sino también es preciso considerar a su entorno social y no solo el interés personal. Es también el motivo por el cual la actividad política, sea en el parlamento o en las calles, puede reforzar o debilitar el ethos social, pero no crearlo.



(3)    Alexis de Tocqueville, La Democracia en América, Fondo de Cultura Económica, México, 1978.

Por ello, es tan lamentable lo que ha ocurrido y que explica el desprestigio de varias instituciones: la distancia  creciente entre “la” política (instituciones y procedimientos) y “lo” político (la experiencia y actitud cotidiana de la gente común y corriente). En otras palabras, la política institucional cayó en la autoreferencia junto con el debilitamiento de la noción del Estado como agente del bien común, uno de los denominadores comunes de lo que se reclama en las calles, aunque por cierto, ninguna manifestación por numerosa que sea puede substituir en una democracia representativa como es Chile, a  la responsabilidad que asumen quienes son electos.

El problema es que el sistema político como también el económico se ha orientado hacia la autocomplacencia y el conformismo, lo que ha tenido como contrapartida el malestar reinante, a pesar del crecimiento económico y estabilidad basal de la que goza Chile. Parece contradictorio pero no lo es, ya que son cara y sello de la misma moneda, y explica que el malestar se oriente a modificar abusos más que a remplazar revolucionariamente al sistema. A diferencia de la década anterior, en la primera década del siglo XXl, aunque no se refleje en un interés para acudir a votar, lo que nos muestran las regiones es la confirmación de la existencia de un proceso diferente, caracterizado por el desplazamiento de los límites de lo público, buscando reducir las distancias entre los profesionales de la política y el ciudadano común

Estas nuevas realidades debieran recibir una lectura desde la ética, en vez de caer en un juicio de valor nostálgico, en el sentido de que “todo tiempo pasado fue mejor” en la democracia pre 1973, lo que simplemente no es cierto.

En una sociedad pluralista como lo es hoy Chile, el problema mayor es llegar a una ética común, la que solo puede ser aquella que potencia el humanismo y rechaza lo que niega la mejor realización del ser humano, por lo que el consenso será siempre un medio, pero nada más, es decir, una útil herramienta para ayudar a superar toda confrontación que dificulta el bien común.

En resumen, para  responder a lo o que está ocurriendo en regiones y en el país, necesitamos un nuevo pacto social y constitucional.



IX.- Un nuevo Pacto Social y Constitucional.



Un Pacto de estas características necesita del Estado, no el liberal o el productor que ya conocemos, sino uno del que Chile ha carecido, un Estado reformado, con la capacidad de cumplir un rol que nadie más puede hacerlo, el de tener una visión ESTRATÉGICA del país y de la sociedad, incluyendo un nuevo arreglo institucional y territorial.

La falta de una visión estratégica no solo es notoria en nuestras relaciones internacionales con los vecinos, en la falta de una política energética,  sino también  frente a un fenómeno de gran impacto ante el cual todavía no reaccionamos, cual lo es el cambio demográfico. En efecto, desde al menos el censo del 2002 sabemos que la población chilena apenas se reproduce, y que ya se inició el proceso de envejecimiento de la población, con grandes consecuencias en una variedad de aspectos que van desde la previsión hasta un posible exceso de aulas escolares. Sin embargo, nada de ello se ha trasladado al proceso de toma de decisiones del país.

Es tan solo un ejemplo del porqué una reforma del Estado chileno parte por darle una visión estratégica de su rol ante sus habitantes. El Pacto del que hablamos necesita de tres fundamentos ya mencionados, a saber, primero, una Ética de Principios; segundo,  una Democracia de Calidad, con instituciones prestigiadas, que no solo funcionen sino que lo hagan bien y cuyas decisiones sean percibidas como beneficiosas por los chilenos. El tercer aspecto ha sido el  hilo conductor de estas páginas y tiene que ver con una nueva estructura, donde una transformación profunda remplace al Estado hipercentralizdo por uno regionalizado, donde las autoridades locales, sean a nivel regional o municipal, adquieran efectivo poder y cuenten con una  distribución más equitativa de recursos e impuestos, transformando a meras administraciones en verdaderos gobiernos intermedios, sin que el país pierda su carácter unitario.

Un cuarto elemento tiene que ver con el cambio social, donde para que este Pacto influya en las oportunidades de sus habitantes la base debe ser dada por la meritocracia, es decir, que los méritos individuales y los logros personales tengan prioridad por sobre el origen social, el aspecto físico, las relaciones de amistad, o los lazos partidarios o religiosos. Por lo tanto, la meritocracia es una asignatura pendiente al igual que políticas que favorezcan a las clases medias, en general ausentes de prioridades gubernamentales desde mediados del siglo pasado. Un Estado que promueva la meritocracia no solo reflejaría mejor al Chile actual, dada la exigencia presente a todo nivel por una mayor justicia e igualdad, sino que también apuntaría a superar un problema muy antiguo: un clasismo característico, uno de nuestros mayores pecados colectivos como sociedad, presente a todo nivel y en todas partes.

Este Pacto aparecería para superar el que llegó junto con el proceso de transición a  la democracia, el que prestó grandes servicios,  pero que ya parece agotado. Chile tiene hoy condiciones distintas y los acontecimientos políticos y sociales, incluyendo los movimientos regionales, así lo demuestran. 

Este Pacto con sus cuatro componentes debe hacer coincidir la gobernabilidad con la participación, sustituyendo un esquema político agotado, toda vez que la soberanía ha sido  restringida al monopolio partidista, esclerotizando los mecanismos de representación. Un nuevo Pacto permitirá formas de participación ciudadana que son aceptadas como parte de derechos garantizados constitucionalmente, además de comprender mejor la nueva realidad nacional, caracterizada por una sociedad modernizada, plural y con mucha mayor conciencia de la dignidad de las personas que quizás nunca antes en su masividad.

Nuestra democracia es por lo tanto una constitucional, que se asegura que la voluntad de las instituciones coincida con la voluntad general y donde la legitimidad del Pacto proviene también de la legitimidad de decisiones que reposan en la adhesión de los ciudadanos.

El rol del Estado es insustituible toda vez que por si solas las organizaciones no gubernamentales no pueden generar este Pacto toda vez que no saben ni les corresponde priorizar ni fijar objetivos, por lo que la llamada sociedad civil o los movimientos sociales deben contribuir renunciando a todo aire de superioridad moral.  

Por lo demás, al tener Chile una estabilidad básica y al no detectarse apoyo masivo para un cambio radical, creo que este  Pacto se puede conseguir sin necesidad de una  Asamblea Constituyente, la cual considero innecesaria, y de la que no soy partidario, dadas las experiencias en otros países y sobre todo, por mi visión de la democracia representativa,  valiosa no solo por sus procesos electorales, sino también y en forma importantísima por la separación de poderes y el respeto al equilibrio de las instituciones, lamentando que la temática acotada a la que me he limitado, no permita una fundamentación más extensa de esta posición.   



Conclusión.



Chile necesita un nuevo horizonte, una meta de país y estrategias a ser seguidas por gobiernos de distinto signo, es decir, una continuidad. Si se ha hecho en el manejo de las finanzas públicas, con mayor razón debemos hacerlo en lo social y en la superación del estado centralizado. Es lo que aportan reformas  de segunda generación que se inician con un nuevo arreglo institucional para las regiones.

Parece haber un momento propicio para una reforma de las características propuestas toda vez que no parecen encontrar respaldo ni el populismo, ni el cambio revolucionario, y se descarta la posibilidad de un golpe de estado. Por lo tanto, existen las condiciones como para reforma al Estado y la forma como se hace política, en forma consensuada y pacífica.

Como respuesta a lo que demandaron las regiones no basta con soluciones de parche. Así fue que la respuesta para Magallanes y Aysén fue la misma de siempre, es decir, conceder beneficios para zonas extremas, con la particularidad que en algunos solo se estaban renovando existentes, tales como subsidios, y otros que se quisieron modificar sin entender su importancia como es el caso del gas. Para el norte, la respuesta fue el Fondo conocido como FONDENOR.

Sin embargo, ello es insuficiente y no apunta al fondo del problema, la necesidad de un nuevo Pacto, con un nuevo trato para las regiones. En todo caso, los movimientos que tuvieron lugar en las regiones demostraron que el Estado sigue siendo el espacio  privilegiado al que se acude, no solo por estos sino en general por todas las demandas ciudadanas y movimientos sociales. Si el Estado no se reforma no puede responder de buena manera, por lo que esta debilidad le impide sintonizarse con los cambios de Chile y los chilenos.

Más allá de cuanto perjudica a demandas legítimas el vandalismo, la violencia, la destrucción de bienes públicos o la limitación a libertades de terceros, hay indudablemente un conflicto social y territorial, enmarcados en una lógica centro/periferia que debiera ser superada al igual que el descontento ante la distancia de quienes toman las decisiones y la incomprensión de cuan fuertes son las  identidades locales, desconexión que se siente y se vive como una falta de respeto.

Los movimientos de nuevo cuño que surgieron en las regiones, además de su transversalidad, surgieron desde lo territorial, incluyendo identidad y cultura, apuntando a la necesidad de reformar una estructura estatal obsoleta que no considera la distribución del poder real. Son movimientos que apuntaron al corazón de los problemas de nuestra democracia, es decir, problemas de inclusión y de representación.

Es eso lo que se quiso reflejar en esta propuesta que se resume en que la mejor manera de responder a lo que ocurre en diversas regiones del país y sintonizarse con ciudadanos que demandan por sobre todo, derechos y dignidad, es la reforma del Estado centralista que ya cumplió y en general de buena manera con su ciclo histórico, pero que hoy es un anacronismo que dificulta el desarrollo humano y económico de Chile.