22 sept. 2013

EL MOMENTO DE LA REGIONALIZACIÓN Y DE LA MUNICIPALIZACIÓN


¿Llegó la oportunidad de lo regional y de lo local en un país fuertemente centralizado?
La característica extremadamente centralista de Chile es tan antigua que es anterior a nuestra independencia, toda vez que proviene de las reformas de los reyes borbones. No hay duda que le concedió la imprescindible estabilidad al país para evitar las divisiones que caracterizaron el siglo XlX de muchas nuevas naciones americanas.
Sin embargo, hoy se ha hecho obsoleta y un obstáculo para el progreso del país. De hecho, las demandas regionales que han surgido en los últimos años, unidas a ciudadanos exigentes de sus derechos, conforman un escenario diferente, toda vez que se da en buenas condiciones económicas, y por lo tanto, los elementos básicos para un cambio de esta magnitud: un país que demanda un sistema más justo e igualitario, pero en ningún caso, su destrucción.
El hecho de fondo es que Chile ha tenido una gran variedad de cambios económicos y políticos, pero en su más que bicentenaria historia no ha existido modificación de su carácter centralista.
La novedad es que quizás por rara vez, se están dando las condiciones para una transformación de carácter histórico, y para que los movimientos políticos lo integren en forma seria en sus programas, incluyendo los presidenciales, ya que hasta el momento los cambios han sido menores y las declaraciones, simplemente de buena crianza, sin que nada se haya modificado en lo fundamental, toda vez que el mundo ha cambiado, pero el Estado chileno no lo ha hecho.
                                        

                                   II


No existe ambiente, apoyo ni tradición para un Estado federal que sería un implante artificial en una historia unitaria. Distinto es el caso de un Estado REGIONALIZADO, que vendría a ser una nueva etapa histórica para Chile, la cuarta, después del Estado como constructor de la nación (siglo XlX), el Estado Productor (1925-1975) , y del Estado Liberal ( que esencialmente dura hasta hoy), con los crecientes añadidos regulatorios que ha traído consigo la democracia.

Un Estado regionalizado y con predominancia a su interior de lo local a través de las municipalidades, debe proponerse responder a través de un nuevo Pacto Nacional a la pregunta de lo que constituye un Estado eficiente, y de cómo desarrolla el país un ámbito público respetado y el sentido de comunidad.  En otras palabras, las bases de esta nueva organización que modifica la vieja expresión  que “Santiago es Chile” no es solo territorial, sino que se basa en conceptos como el bien común, la ética, la igualdad de oportunidades y la cohesión social, en el marco de una nueva relación entre lo local y el gobierno central.
Es decir, una institucionalidad al servicio de una ciudadanía demandante, pero a la vez optimista del futuro y que en general tiende a la moderación y no a la explosión social. Personas que se identifican con el entorno y a las cuales se les debiera responder con algo que el país no ha conocido: un verdadero ciclo descentralizador, en el  cual las regiones y los municipios pasan a ser el socio natural de quienes viven en un lugar determinado, para así contribuir también a confrontar el déficit de participación que tiene nuestro sistema democrático.
Por cierto que la  reforma legal y constitucional que posibilite esta nueva institucionalidad no va a ser fácil, ya que existen múltiples actores con una gran diversidad de intereses, además que no concita todavía el compromiso real de las fuerzas políticas mayoritarias, por lo que más que una acción espectacular, esta reforma va a ser un proceso más que un solo acto.
En el fondo, la reforma de lo regional y de lo municipal está relacionada con la necesidad del país de avanzar hacia reformas que llamo “de segunda generación”, toda vez que la primera tenía como objetivo consolidar el retorno a la democracia y el funcionamiento de las instituciones. Dio frutos en su momento histórico, pero  hoy es totalmente insuficiente, toda vez que  las necesidades políticas del Chile del siglo XXI, se relacionan con el respeto a su diversidad, incluyendo la local y regional, la transparencia y la rendición de cuentas.
En otras palabras, una superada transición debe dar paso a la Calidad de la Democracia, en la que no basta que las instituciones funcionen, sino que se exige que lo hagan bien y que el país se sienta orgulloso de ellas, lo que desafortunadamente no ocurre con instituciones claves de la democracia.
Es este cambio lo que le proporciona su base a un Pacto que reemplace al anterior posplebiscito del 88, a través del cual Chile se propone hoy reformar su organización regional para concederle presencia y poder a las regiones y transformar a los municipios en verdaderos gobiernos locales. En otras palabras, deja de mirar al pasado para hacerlo al futuro, con una visión estratégica de la que el Estado carece, toda vez que muchos de nuestros arreglos y acuerdos siguen siendo una respuesta a la crisis que el país tuvo en 1973 y al autoritarismo posterior, pero no dan cuenta de los cambios que ha tenido Chile y los chilenos desde el retorno a la democracia, lo que se expresa en la mala opinión que existe de instituciones tan fundamentales como los partidos políticos y el Congreso.
Centrada en lo regional y en lo municipal, la reforma debe permitir la iniciativa popular en materia de ley y facilitar los plebiscitos locales y  regionales.  Más aún, deben limitarse las reelecciones y posibilitar el “Recall” o revocación del mandato, al menos a esos niveles, a quienes no han cumplido sus promesas o han hecho una mala gestión, lo que a través de un número significativo de firmas se puede intentar por una vez a la mitad del mandato de los representantes municipales y regionales.
Mirado desde otro punto de vista, la reforma  profunda de la estructura estatal aplicada a regiones y municipios, tiene como marco de preocupación una mejor democracia para Chile, el respeto a la dignidad y derechos de los ciudadanos, y también la modernización y prestigio de la acción pública. La gran diferencia es que no parte ni termina en el centro, sino que lo hace a nivel local. En esta institucionalidad, el Estado se siente lo suficientemente seguro como para concederle poder a los habitantes y deja de verlos como entes pasivos convocados y limitados a un sufragio cada cierto número de años.
Es esto lo que nos orienta hacia una democracia de mayor calidad y a nueva generación de reformas políticas, donde la gran modificación en relación  a procesos anteriores, es que por primera vez la importancia se desplaza a lo local, sea municipal o regional.

Como esta reforma no es una de carácter federal, el Estado chileno debe seguir siendo unitario y se mantiene la figura del Intendente como expresión de aquello. No es lo más relevante que siga siendo designado por la Presidencia, ya que la clave de este cambio histórico, se manifiesta en el término de un centralismo agobiante y excesivo, que a diferencia del pasado, en el siglo XXl se ha transformado en ineficiente e inequitativo.




                                     III

No es necesaria ni recomendable una Asamblea Constituyente para un nuevo  marco legal y constitucional para la regionalización y municipalización de Chile, como  respuesta  a los cambios culturales que ha tenido nuestro país.
Por lo tanto, se necesita una política de Estado, es decir, un proceso continuo, independientemente del ciclo electoral, y cuyo punto de partida y de llegada tienen un carácter estratégico. El hecho de ser concebido como un proceso permite los ajustes adecuados, pero lo que no se altera es el camino y el acuerdo en torno a la meta final.
Existe una variada diversidad de tipos de Estado, sean unitarios o federales,  que incluyen matices intermedios como las autonomías españolas.
Nuestra idea no modifica el carácter unitario de Chile, ya que eso implicaría ir contra la historia y el país que hemos construido en común. Lo que   se propone es modificar el carácter centralista de ese Estado, el que ya cumplió su ciclo, para dar paso a uno regionalizado y fuertemente enraizado en lo local a través del instrumento municipal.
Incluso el contexto internacional acude en ayuda de esta idea, ya que en el marco de la globalización, la descentralización debe ser apreciada como un requisito para el desarrollo, ya que lo que ocurre en el mundo demuestra que el equilibrio territorial  es parte de las características de nuestra era, es decir, que la riqueza de los países depende más de sus recursos humanos y educación que del capital o las riquezas naturales. Incluso, el crecimiento de China es un ejemplo de entendimiento que la descentralización ayuda mejor, ya que su mayor éxito económico lo ha tenido en las zonas a las que le concedió más autonomía, no solo regiones, sino incluso ciudades.
Si miramos a Chile en su conjunto y no a grupos específicos, un Estado reformado, descentralizado y equilibrado entre las regiones permite darle una visión y un proyecto-país  del cual se ha carecido por demasiado tiempo, quizás desde los primeros años de la transición a la democracia, en el ya lejano Chile de hace décadas.
Por cierto, este proceso tiene un desafío y no es menor, el que consiste en como evitar que en cada región, la ciudad más importante le haga a las más pequeñas lo mismo que ha hecho Santiago con las regiones, en el sentido de concentración de decisiones, y de  recursos económicos y humanos. 
Si somos capaces de superar lo anterior, tendremos un país más balanceado y desarrollado, ya que la verdadera redistribución del poder hacia lo local, es bastante más lógica y natural para el tipo de país largo y diverso que es Chile, además de permitir mejores soluciones para temas en que el Estado centralizado parece no tener ni propuestas ni soluciones, tales como la energía o el uso racional del agua.
Un Estado que se concentra en elementos en el que es insustituible tales como seguridad, justicia, defensa o relaciones internacionales es  más fuerte cuando se descentraliza, redistribuyendo las competencias administrativas y fiscales.
Por cierto, propuestas de este tipo no son nuevas, y se han dado en el pasado, pero no han logrado superar el nivel de lo meramente declarativo. La novedad es que el cambio de Chile y de los chilenos permite que este tema se instale entre los tomadores de decisiones, incluyendo las candidaturas presidenciales, y a diferencia de etapas anteriores, hoy parece existir la presión suficiente como para que se generen las condiciones en que exista la voluntad política para hacer por vez primera una reforma real y profunda.
Es decir, hablamos de políticas públicas que traspasen responsabilidades, recursos y autoridad a entes subnacionales  en lo político, administrativo y fiscal, lo que va mucho más allá de lo meramente funcional que caracteriza a Chile, partiendo esta nueva situación por la adecuada distribución de los recursos impositivos. Y cuando hablamos de autoridad se entiende en su doble acepción de lo que los romanos llamaban  “autoritas” y “potestas”, es decir, el título o derecho de quien toma la decisión y la capacidad de que se le respete, toda vez, que incluso en comparación a los éxitos y fracasos (estos últimos también han abundado y se puede aprender de ellos) que se han dado en nuestra región, lo que realmente distingue a Chile es que nuestro país ha carecido de reformas que le concedan poder y recursos a sus regiones.
Lo anterior no solo se da en la política, sino también a nivel de grandes empresas, tanto públicas como privadas, las que han sido particularmente lentas en adaptarse a una nueva situación, en la que no basta con la inversión, sino que quienes viven en un lugar determinado, esperan ser consultados, y que también se tengan en cuenta su dignidad, tal como se ha visto en publicitados casos de rechazos locales a ciertas empresas, que dejan poco, aún en empleo y patentes, y traen consigo muchas externalidades negativas que afectan el modo de vida de las comunidades y el medio ambiente.
Más aún, existiendo los recursos humanos como para descentralizar adecuadamente a Chile, hasta los medios de comunicación de masas han sido incapaces de entender y dar cuenta de este tipo de procesos que han llegado para quedarse en el Chile de hoy.
Pareciera ser que son los Tribunales  y la Controlaría   quienes han sintonizado mejor con este nuevo contexto, en comparación a la política y la empresa.







                                        IV

Por cierto, una reforma de este tipo requiere como base una Ética de Principios que no abunda ni en lo público ni lo privado, la que es imprescindible,  toda vez que una democracia para ser tal necesita de un consenso   básico que se ha ido perdiendo a nivel de elites.
Aún peor, tanto en el sistema político como en el económico abundan la autocomplacencia y el conformismo, lo que ha tenido como contrapartida un malestar que se expresa con violencia en las calles, lo que no coincide con la estabilidad basal y el crecimiento económico del que ha gozado Chile.
De ahí la necesidad de un nuevo pacto para responder al Chile de hoy y a las aspiraciones de progreso, inclusión y disfrute más igualitario de los beneficios que está en la raíz de lo que se demanda, y en ningún caso, la modificación radical de lo que se ha logrado, por lo que existen las condiciones como para reformar al Estado en forma pacífica. No hacerlo a tiempo, daría paso a experiencias populistas de las que hemos carecido, pero de las que no estamos inmunes.
Para entender el cambio propuesto,, además de la ética, una Democracia de Calidad y visión estratégica, necesitamos reemplazar al clasismo tradicional por una meritocracia que le de el lugar que merecen quienes -a modo de ejemplo-  han llegado a la educación superior por vez primera en su familia.
Este horizonte de país  sintoniza de mejor forma con un Chile en el que hoy sus ciudadanos demandan derechos y dignidad,  que se pueden dar de mejor forma a través de la reforma de un Estado que ya cumplió y de buena forma su ciclo histórico, pero que hoy dificulta el avance hacia el desarrollo.


A modo de conclusión:

1).-El Estado regionalizado  necesitaría al menos de lo siguiente:
a) mayor democracia a través de plebiscitos  frecuentes que acompañen a toda elección regional, o que sean especialmente convocados, si se reúne un número importante de firmas, además de la elección directa de  consejeros o representantes regionales;
b) traspaso de más recursos a las regiones, de tal forma que en la sumatoria, regiones y gobiernos locales cuenten con tantos o más recursos que el gobierno central, tal como ocurre, en la mayoría de los países más prósperos y desarrollados;
c) que a nivel regional se decidan temas como educación, salud, vivienda, planes de empleo, y en general, todos aquellos donde quienes viven en una región  pueden apreciar si algo funciona o lo hace mal;
d) Asambleas Regionales con rango constitucional y poder en temas de educación, salud, vivienda y similares;
e) regionalización de los partidos políticos, de instituciones estatales y de órganos gubernamentales;
f) traslado a regiones de las matrices de empresas públicas como Codelco, Enap o Enami;
g) revisión del número de regiones para que se transformen en órganos viables, incluyendo la subdivisión de la actual Región Metropolitana, ya que nada indica que el número actual sea el ideal, y no se necesiten más o menos;
h) cambio en la estructura impositiva para reflejar la institucionalidad regionalizada.
i) protección de las ciudades y pueblos más pequeños para tener un país más balanceado, impidiendo que en cada región una ciudad crezca en forma desmesurada repitiendo (como por lo demás ya está ocurriendo) lo que pasó con Santiago, para quien el proceso de regionalización es una verdadera salvación de su crecimiento no viable en temas como congestión y contaminación.


2) El proceso de reforma de las municipalidades necesita de:

a)     una nueva municipalización que las  transforme en lo que hoy no son, es decir, verdaderos gobiernos locales y no meras administraciones;
b)    revisión de su número, para dejar una cantidad de municipalidades, mayor o menor, pero viables;
c)     incremento de los recursos para los gobiernos locales;
d)    reforma municipal tan profunda como la que tuvo lugar en la justicia, ya que el sistema no admite más parches;
e)     se incentivará la más amplia participación a través de plebiscitos locales que pueden coincidir con las elecciones municipales o  en forma especial, cuando se cuente con un número adecuado de firmas para ser representativo de una aspiración compartida y no de pequeños grupos de presión. La temática debe ser variada y a los ciudadanos se les debe dar la posibilidad de definir  criterios presupuestarios locales;
f)      los concejales tendrán un rol más digno, reservándoles la ley la representación de sectores de la comuna o hacerse cargo de temas específicos (salud, cultura, etc) , tal como ocurre en otros países, para crear un efectivo balance con las atribuciones de los alcaldes, que tiende a reproducir a nivel comunal el poder presidencial en relación al Congreso;
g)     Las desigualdades y desfinanciamientos que ha generado la municipalización de la salud y de la educación, será equilibrada por la regionalización de las decisiones. En otras palabras, la idea no es recentralizar sino combatir las desigualdades a través de un sistema más adecuado que el regreso al pasado.
El sistema actual perpetua las diferencias a través de municipios “ricos” y “pobres” y “urbanos” y rurales”, pero devolver todo a Santiago, es acrecentar el problema y no resolverlo, lo que sí se puede hacer combinando lo local con lo regional. En otras palabras, el rol del gobierno central es que exista educación pública gratuita y de calidad en todo el país, pero el instrumento debe ser la descentralización, ya que  cada región  debiera ser el lugar donde se resuelvan las ineficiencias e injusticias creadas, ya que el control regional de los recursos en alianza con los municipios, puede permitir entregar de mejor forma educación de similar calidad  a todas las localidades, en condiciones de igualdad de recursos, considerando la ecuación número de habitantes y territorio.
Esta sería la mejor forma en que las desigualdades y desfinanciamientos que generó la antigua municipalización de la salud y de la educación, sea equilibrada por la regionalización de las decisiones.


Como corolario, agreguemos  que toda reforma de esta magnitud requiere de gobiernos y líderes, con historiales de consecuencia y honestidad, además de funcionarios públicos con prestigio, bien preparado, y algo que no debe olvidarse: dignamente remunerados. Por último, estos cambios no pueden ser consecuencia de una imposición autoritaria, sino la expresión de un Estado reformado,  despojado de su centralismo sofocante, y por lo tanto, más limitado y controlable, y por lo mismo más fuerte y más representativo del Chile del siglo XXI.