Chile es un país
unitario que cuenta con municipios. Se
rigen por las mismas normas que en lo esencial los consideran como “administraciones
municipales”. El carácter unitario del Estado es una característica distintiva
y ha estado presente a través de toda la historia, siendo la descentralización
una excepción.
Ensayos “federalistas”
no tuvieron mayor acogida ni éxito como tampoco el poder local. De hecho, hasta
la década del ochenta, las municipalidades eran vistas principalmente como
instituciones encargadas del aseo y del ornato. Su protagonismo se inicia en
esa década, cuando el régimen militar que gobernaba al país toma la decisión de
traspasar a los entes locales la gestión de salud primaria, la educación básica
y media y los subsidios contra la pobreza. Desde entonces se mantiene un problema
que continúa hasta el día de hoy: el
traspaso de responsabilidades sin que se acompañen los recursos financieros correspondientes. En otras
palabras, aunque bien orientada la decisión, el sistema nació con el pecado
capital de su desfinanciamiento. Entonces, al igual que en el resto de las
instituciones políticas del país, las
municipalidades carecían de autonomía ya que los alcaldes eran designados por
el gobierno central.
Al retornar la
democracia a partir de 1990 se impulsan medidas para conferirles autonomía
política, y así, a partir de 1992, alcaldes y concejales son electos por el
voto popular, aunque en lo fundamental no se modifican ni las atribuciones ni
los medios de financiamiento. Las reformas que se han hecho han sido más bien mejoramientos
y agregados a los cambios que se
hicieron en los ochentas. Lo anterior a pesar que el año 2004 su manejo
financiero era el equivalente al 13% del gasto gubernamental total y empleaban
al 54%
del personal público (1).
En otras palabras,
siguen siendo concebidos como entes asistenciales más que como instrumentos
fundamentales del desarrollo local. A pesar de ello, son sin duda alguna, las
instituciones públicas más cercanas a las necesidades y demandas de la gente,
con una potencialidad todavía no satisfecha para convertirse en una base del
funcionamiento democrático del Estado.
En la década del 90
hay un cierto intento para que adquieran un mayor protagonismo y para que la Asociación Chilena
de Municipalidades (AChM) tenga una presencia significativa. Sin embargo, el
proceso pierde impulso y hasta retrocede como agente de importancia. Es paradójico pero real, ya que a medida que se
reconoce una mayor importancia de los municipios, el protagonismo de su entidad
representativa pierde relevancia, y es así, como en forma creciente, tanto el
ejecutivo como el legislativo toman decisiones que afectan a los municipios sin
consulta a los afectados. Donde es mas notorio lo anterior, es en la aprobación
de leyes, tales como las de presupuesto que traen consigo responsabilidades
financieras sin que se consideren los recursos para ello, tal como ocurre por
ejemplo, con los aumentos de sueldos y salarios.
¿ Cuál es el
contenido de mi artículo?. Uno solo: el tema para Chile hoy es la necesidad de
una Reforma Municipal.
LA REFORMA MUNICIPAL.
Considerando lo que
ha tenido lugar en el país desde 1990 y el retorno a la democracia, es
indudable que se necesita una profunda reforma
que transforme a los municipios en gobiernos locales, que aumente sus
recursos financieros, que mejore una gestión que en general no es buena, que
les permita transformarse en agentes de desarrollo económico y social, y que posibilite mejorar
la capacitación de sus recursos humanos. En otras palabras, una reforma
que permita una modernización profunda,
ya que en relación al progreso general del país, los entes municipales se han
ido quedando rezagados, lo que indudablemente crea un problema considerando su
importancia creciente para la vida cotidiana de las personas.
Una “administración “
local requiere tan solo de funcionamiento y entrega de servicios. Sin embargo,
una reforma municipal debe tender a transformar a los municipios en lo que no
son, es decir, en “gobiernos” locales, capaces no solo de administrar, sino
también de planificar territorialmente y prestar servicios lo suficientemente
buenos para que superen el nivel asistencial ingresando así en el desarrollo
económico, en el fomento del empleo y en la difusión de nuevas tecnologías.
La reforma municipal
debe ser también cualitativamente distinta para que no se centre todo el
problema en gestión y cantidad de recursos, sino que también la autonomía
municipal sea una realidad que permita fortalecer la participación ciudadana,
de manera que las organizaciones sociales y los actores locales pasen a ser
protagonistas, y no se limiten solo a elegir alcaldes poderosos en relación a
concejales secundarios cada cierto
número de años.
¿QUÉ TIPO DE REFORMA
?
Chile se acerca a su
bicentenario, el que en Chile se cuenta a partir de 1810, no
desde su declaración de independencia, sino desde su primera junta de
gobierno. Es decir, al igual que en otras partes de la América española, la
invasión napoleónica de la madre patria contribuyó a la gestación del gobierno
autónomo, proceso que desembocó finalmente en nuevos países.
Esta fecha simbólica es
lo suficientemente importante para que
pueda servir como marco para una reforma municipal profunda. Coincide además
con un cambio de gobierno, y en Chile la tradición es que tan importante como
la persona del nuevo Presidente o Presidenta es el debate que gira en torno al
proceso electoral, ya que en general las
elecciones no solo se ganan con votos sino también con argumentos, en el
sentido que los temas que predominan en el proceso electoral, son también
aquellos que marcan el debate público y legislativo en los años siguientes.
Hacer la reforma
municipal no va a ser fácil. Como ejemplo de reforma profunda se usa el del
sistema procesal penal de la
justicia. Sin embargo, aunque hay similitudes tales como la
necesidad y el hecho que el país cuente hoy con los recursos gracias a la
holgura fiscal del precio del cobre, también existen importantes diferencias.
En primer lugar, el cambio del sistema
de justicia contaba con una especie de unanimidad en la opinión
pública, y sobre todo, en segundo lugar, existiendo el acuerdo político en el
Congreso solo se necesitaba un interlocutor: la Corte Suprema, dado
el carácter jerarquizado del sistema.
En cambio, en la
reforma municipal no existe esta unanimidad y fundamentalmente, hay múltiples
actores con una gran diversidad de intereses, por lo que toda reforma va a ser
un proceso mas que un solo acto dramático, aunque al igual que en la reforma judicial en vez de
hacerlo en todo el país de una sola vez, seguramente se necesitaría empezar en
una región para ir avanzando en etapas, para
culminar en la
Región Metropolitana y en Santiago, la capital.
Por lo demás, la
existencia de recursos, el acuerdo nacional sobre su urgencia y la voluntad
política no son muchas veces suficiente, como lo demuestran los reiterados
fracasos de Chile en generar una reforma educacional lo suficientemente buena,
ya que en este sector se han multiplicado los fracasos y los éxitos han sido
escasos en el periodo que cubre este libro.
Mi visión de una
reforma municipal está centrada tanto en los derechos ciudadanos como en la
modernización del Estado. La pregunta es una sola y grande : ¿ cómo transformar
a las administraciones municipales en gobiernos locales?
La respuesta está
relacionada con la necesidad de Chile de avanzar hacia reformas políticas que
yo llamaría de “segunda generación”. Así, junto con el retorno a la democracia,
la primera generación de reformas buscaba consolidar la democratización. Sin
embargo, la segunda debe proponerse promover la
sociedad civil. La primera tenía como objetivo la estabilidad del país,
la segunda debe buscar el poder de los ciudadanos. La primera buscaba el respeto a la voluntad
popular, la segunda que exista igualdad de oportunidades. La primera pretendía
terminar con el autoritarismo, la segunda debe proponerse transparencia, frenos
y contrapesos institucionales, la rendición de cuentas de los electos y
combatir la corrupción.
CALIDAD DE LA
DEMOCRACIA.
Cuando se habla de
transición a la democracia, la ciencia política distingue al menos entre tres
tipos: la rupturista, la negociada y la institucionalizada.
Ejemplos de rupturistas son la nicaragüense posterior a la
derrota del gobierno de Somoza o la griega posterior a la caída de los
coroneles. Ejemplo de negociada es la española de los “Pactos de la Moncloa”
después de la muerte del Generalísimo Franco o la uruguaya. Ejemplos
de institucionalizada son la brasileña y la chilena, donde si el General
Pinochet perdía el plebiscito debía llamar a elecciones presidenciales , pero
también podía permanecer otros ocho años como Comandante en Jefe del Ejército,
como en definitiva ocurrió en ambas situaciones.
Sin embargo, Chile ya
completó su transición a la democracia, la que se encuentra totalmente
consolidada. El desafío de hoy, es la CALIDAD DE ésta.
La diferencia es
importante cuando uno lo mira desde el punto de vista de la reforma municipal,
ya que en una transición basta con que las instituciones funcionen, mientras
que en una Democracia de Calidad, además deben funcionar bien y la
ciudadanía debe sentirse orgullosa e
interpretada.
En forma cada vez más
creciente, las encuestas muestran un alejamiento de la gente y una actitud cada
vez más crítica de instituciones democráticas claves como el Congreso y los
partidos políticos y de instituciones básicas para un sistema de libertades,
tales como la administración de Justicia.
De ahí la importancia
de una reforma municipal, ya que para reencantar a la gente con la actividad
pública necesitamos reformas de segunda generación, no solo democratizadoras,
sino también modernizadoras. Al respecto, no hay mejor lugar para empezar que
el municipio, ya que en ninguna otra parte la relación del ciudadano es mas
cercana con el poder. De ahí la importancia del “contrato ciudadano” como una
verdadera necesidad de la democracia.
El punto de partida
de toda reforma, es que el sistema municipal no admite mas parches, sino que
necesita una reforma de gran profundidad. Las reformas constitucionales que ha
hecho Chile a partir de la Constitución que dejó el General Pinochet no son
suficientes, desde el momento que no dan cuenta de los cambios que ha sufrido
tanto el país como las expectativas de los chilenos. En otras palabras, lo que
alguna vez fue un logro, hoy es tan sólo el mínimo de los mínimos.
Si Chile se da por
satisfecho con las reformas ya hechas cometería un gran error como país: mirar
hacia el pasado y no hacia el futuro, desde el momento que a pesar de sus
numerosas modificaciones, tanto la Constitución como el sistema político siguen
siendo respuestas a la crisis que vivió
el país en 1973.
El MARCO DE LA REFORMA MUNICIPAL.
Cuando este
autor propone una reforma municipal,
piensa en lo siguiente:
Primero que todo,
argumenta la necesidad de reformar la legislación que regula a la política,
diseñada en los ochentas y pensada para un contexto de democracia limitada, y
que esencialmente sigue presente, sobre todo en lo que tiene relación con el
ejecutivo y las atribuciones de la Presidencia de la República, con exceso de poder , ya que fueron pensadas
para un mandatario autoritario mas que para uno electo o electa. Parte de este
esquema son las insuficientes atribuciones de los parlamentarios, y las
limitaciones de los municipios.
Segundo, Chile debe
enfrentar el tema del prestigio de la política y el desinterés en los temas
públicos partidarios.
Tercero, que se
permita la iniciativa popular en materias de ley, y que aumenten los
plebiscitos, no solo a nivel nacional, sino sobre todo, a nivel local.
Cuarto, para oxigenar la representación popular a) se
deben limitar las reelecciones; b) posibilitar el “Recall” o Revocación de la
elección de quienes no han cumplido con
sus promesas electorales, permitiendo
que sean desafiados electoralmente a la mitad de su mandato al reunirse un número
significativo de firmas; y c) para darle algún tipo de representación a los
concejales municipales, se debiera concederles una representación territorial,
quizás dividiendo el territorio
municipal en tantos distritos como concejales haya, para evitar la
absoluta falta de protagonismo que hoy tienen.
En resumen, las
reformas de segunda generación en el ámbito de la política se preocupan sobre
todo de los derechos del ciudadano y de la modernización y prestigio del
Estado, empezando por el nivel municipal.
Este es el argumento
central, ya que como se señaló el bicentenario está mucho mas próximo que el
quiebre de nuestra democracia de hace una generación atrás. Incluso si se
cuenta el bicentenario de la independencia formal sería el 2018 y si se sigue la línea convencional de la Primera Junta de
Gobierno sería el 2010, sin embargo, nuestras instituciones siguen siendo una
respuesta a la crisis del 73 más que una mirada al futuro.
Por ello se necesita
un Estado lo suficientemente moderno como para conceder poder a sus ciudadanos
y no solo verlos como entes pasivos que cada cierto número de años se limitan a
sufragar. Y el lugar donde ello puede y debe partir, es la reforma municipal.
¿Qué quiere decir lo
anterior?.
Que las reformas de
segunda generación orientadas a la Calidad de la Democracia, en lo municipal deben hacerse
preguntas tales como las siguientes: ¿Qué es un Estado eficiente?. ¿Cómo
funciona un municipio eficiente? y ¿Cómo transformar a instituciones pensadas
para simples administraciones municipales en verdaderos gobiernos locales?.
Sin hacernos estas
preguntas, y sin buscar las respuestas es muy difícil que se dé la igualdad de
oportunidades en temas tales como la educación, la salud y la seguridad
ciudadana.
Es decir, en el
ámbito municipal las reformas de segunda generación necesitan el concurso de
ciertos principios aplicados a lo
público tales como eficiencia, equidad y calidad de los servicios que se
entregan a la población, la que debe se vista como ciudadanos, voten o no, es
decir, como sujetos de derechos.
En esa línea de
pensamiento, las reformas de segunda generación y una democracia de calidad,
necesitan de servidores públicos capacitados, bien remunerados y con altos
niveles de moralidad, condiciones que hoy no abundan ni en muchos municipios
como tampoco en la administración nacional. Además, tengan o no recursos, en
general, las municipalidades tienen serios problemas de gestión.
Se necesita eso si
una contrapartida: para vigilar que se sirva a la comunidad y no se sirva de
ella, la ciudadanía debe estar no solo conciente de sus derechos, sino también
de sus deberes, lo que tampoco existe en el día de hoy, y que es parte del
componente ético de toda reforma.
ESTADO Y MUNICIPIO: EL DOMINIO PÚBLICO.
En el contexto de la
reforma municipal ¿cuál es el rol que debiera tener el gobierno central?.
Fundamentalmente el
de un Estado Regulador, el que como definición conceptual representaría una
cuarta etapa histórica, que sigue al del Estado constructor de la nación del
siglo XlX, al del Estado productor del siglo XX, y al Estado liberal de hoy.
Aplicado a lo municipal, un Estado regulador
significa un servidor de la comunidad y de la gente que no tiene poder, y no un
canal para la promoción de intereses particulares, como ocurre hoy.
Por sobre todo, la
segunda generación de reformas debe proponerse recuperar el ámbito de lo
público y el sentido de comunidad, como también destacar el valor social de la
confianza en una sociedad marcada por la desconfianza, toda vez que los estudios
e investigaciones sociales muestran que una cantidad apreciable de chilenos
confía en la familia y amigos cercanos, pero siente poco aprecio por las
instituciones de poder.
Para una reforma
municipal hay que postular la existencia de un dominio público localizado entre
el Estado y el mercado. Por lo tanto, tiene que ver con la sociedad civil.
Así como en la
transición y en la consolidación se buscaba asegurar tanto a la competencia
electoral como al mercado, en las reformas de segunda generación que buscan la
calidad de la democracia se necesita promover a la sociedad civil, y el
argumento de fondo es que en ninguna parte ello se puede hacer mejor que a
nivel municipal.
Es aquí que aparece
el concepto que propongo como base de la reforma municipal, el de “dominio
público”, como un marco conceptual nuevo que posibilite superar viejas
conceptualizaciones tales como “sector público” o el anticuado debate acerca de
si privatizar o no.
El dominio público
tiene que ver con el bien común, con la ética y con un tejido social más
armonioso. Sus componentes son a) el capital social (redes sociales de
confianza y reciprocidad); b) los
servicios públicos;
c) la cultura pública; d) y el espacio público, entendido como lugar de encuentro, donde la
ciudad, sea grande o pequeña, es amigable y no agresiva.
Este último
componente de espacio público ha sido importante para la democracia desde el
“ágora” de los griegos.
En otras palabras,
estamos hablando de bienes y virtudes públicas que surgen como respuesta a
necesidades públicas.
Este concepto de
dominio público es necesario para proteger e impulsar a la sociedad civil, como
contrapeso del siglo XXl al Estado y al mercado. Y por cierto, en ninguna parte
esto se puede dar de mejor forma que a nivel municipal.
Como construcción
histórica, el Estado chileno presenta
una particular dificultad para la reforma municipal: su excesiva
centralización. Además de su tradición, a pesar de todos los esfuerzos hechos,
sigue siendo una maquinaria lenta y pesada,
que contribuye a la apatía política y a la baja opinión que existe de
quienes ejercen el oficio político. Aunque como en la vida y en los procesos
sociales las cosas no son cara y sello, hay que reconocerle su lado positivo,
ya que también históricamente ha contribuido a la estabilidad institucional y a
la gobernabilidad del país.
Sin embargo, como lo
que el país necesita hoy es una profunda reforma municipal, sopesando sus
virtudes y defectos, la modernización del Estado beneficiaría sobre todo a los
chilenos más pobres, ya que los más acomodados pueden comprar casi todos los
servicios que necesitan en el mercado privado, incluyendo seguridad.
Ello no ocurre con
los más pobres que son quienes más contacto y necesidad tienen del municipio,
por lo que su eficiencia o ineficiencia es básica para su calidad de vida.
Esta es otra
argumentación a favor del cambio de magnitud que se propone: la transformación
del municipio desde meras
administraciones a lo
que no son en Chile: verdaderos gobiernos locales, ya que como meras administraciones,
sean las municipalidades ricas o pobres, grandes o pequeñas, rurales o urbanas
existe el denominador común de que en general su gestión es ineficiente.
ÉTICA E IGUALDAD DE
OPORTUNIDADES.
La eficaz utilización
de los recursos públicos es la condición que permite una mayor igualdad de
oportunidades, ya que en el mundo del siglo XXl, el recurso más importante de
los países es el recurso humano, y por ello, es un desperdicio que la
desigualdad y las brechas educacionales le marquen la vida a un niño a corta
edad, ya que dependiendo del colegio donde estudió van a depender sus
oportunidades en la vida. En
otras palabras, más que su inteligencia o esfuerzo, su lugar en la sociedad va
a quedar determinado por algo sobre lo cual no tiene control alguno. Y la
experiencia de los últimos años, es que
en democracia las brechas se han mantenido o aumentado, perjudicando sobre
todo, a quienes estudian en un colegio administrado por un municipio.
Todos entendemos que
la igualdad de oportunidades en educación es clave para la superación de la
pobreza, ya que la pobreza dura no puede ser solucionada ni por subsidios
públicos ni por el mercado, tal como lo demuestra una generación de fracasos en
los ghettos urbanos de EE.UU., a pesar del dinero gastado o malgastado. La
experiencia internacional muestra que el camino pasa por la educación y por el
esfuerzo de quien logra cambiar de posición social, y en el camino, logra
llevarse a su grupo familiar.
En ninguna parte, ese
proceso puede darse mejor o peor, perjudicando o beneficiando que a nivel
local, otra razón adicional para una profunda reforma municipal.
Es indudable que se
necesita, tanto un sector público con mayor agilidad para responder a las
demandas de la comunidad, como también una ciudadanía más activa y menos
pasiva.
¿Cómo se logran ambos cambios?.
De una sola manera:
acercando los municipios a la gente, con instituciones más accesibles que les
proporcionen a los vecinos un sentido de orgullo y pertenencia, lo que es
básico no solo a nivel local, sino también para echar raíces en un mundo
globalizado que tiende a la homogeneización, hasta en comida y vestuario.
Chile necesita aquí
dar otro paso, más cultural que institucional y político, ya que se necesitaría
también la aceptación de la diversidad, no solo de la mera tolerancia, ya que
la última es pasiva (“te acepto, es decir, te tolero”), mientras que la
diversidad es un concepto activo, desde el momento que presupone que la
diferencia, social o étnica, enriquece.
Las reformas de
segunda generación y una democracia de calidad necesitan como presupuesto a la
ÉTICA, así con mayúsculas, y en los municipios se puede hacer antes que en el
gobierno central, ya que se ve con mayor claridad lo que es correcto de lo que
no lo es, aunque se observen signos preocupantes de corruptela.
Para que las reformas
tengan éxito y el apoyo necesario, se necesita eso sí una definición del poder
central, ya que hay que enfrentar como país los temas de la pobreza y de la
exclusión, no solo como condicionantes económicas y/o sociales, sino sobre todo
como desafíos éticos, a fin de lograr la mínima igualdad de oportunidades que
permita que las sociedades sean gobernables y estables.
Aquí surge otro supuesto para efectos de la reforma
municipal: en el Chile de hoy la estructura política eficiente es aquella que
no es vertical, burocrática o jerárquica.
INSTITUCIONALIDAD Y
CIUDADANÍA.
La institucionalidad
de la reforma municipal que se propone debe permitir la identificación del
ciudadano con el entorno local del que forma parte. Del mismo modo, la
eficiencia de los servicios debe ser vista como un derecho, y uno que es
irrenunciable por parte de la gente.
En lo fiscal, hay que
hacerse preguntas nuevas: ¿quién recauda los impuestos y quién decide su
utilización?.
Mas aún, para aquello
que tiene relación con la inversión local ,
¿existe alguna especie de derecho natural del Ministro de Hacienda o es
mas eficiente y apropiado hacerlo desde el municipio? Si la respuesta es lo
segundo, aparece otro fundamento para la reforma municipal, ya que implica el
salto desde las administraciones municipales que hoy son meramente delegatarias
en ese sentido, a los gobiernos locales, los que contarían con mayor grado y
niveles de iniciativa y poder de decisión.
La verdad es que hoy
es imposible pensar que los problemas de una sociedad compleja, puedan ser
solucionados por un solo actor, sea el Estado o el mercado. De ahí que toda
institucionalidad de una reforma municipal que apunte a una democracia de
calidad debe considerar a la
ciudadanía. En otras palabras, la sociedad civil y la
importancia de la descentralización aparecen cuando se reconoce que hay energía
social en todas partes, por lo que temas como la drogadicción, la protección de
los niños, el cuidado de los ancianos y
muchos otros, no pueden solucionarse sino a través de la comunidad, o por lo
menos, se resuelven de mejor manera.
La razón es la
siguiente: en el siglo XXl las personas se enriquecen cuando participan y son
escuchadas. También las sociedades, ya que se potencian unas a otras. Sin
embargo, se necesitan reformas para conectar de mejor manera al municipio con
la sociedad civil. Para ello se requiere una asociación de nuevo tipo, que a
través del concepto de dominio público, supere las viejas (y superadas )
distinciones entre lo estatal y lo privado.
La sociedad civil
puede llegar a donde no llega el Estado. Por su parte, una vez reformado, el
municipio debiera aportar una disposición a escuchar, por lo tanto de
complementariedad y de creación de redes.
Por su lado, la
sociedad civil debe hacer lo que rara vez ha hecho: perder todo aire de
superioridad moral, ya que una relación
de nuevo tipo debe aceptar que las organizaciones no gubernamentales de por sí
y solas no son solución alguna, ya que en la mayoría de los casos, no saben
administrar, priorizar ni fijar objetivos.
En la primera
generación de reformas, el Estado seguía funcionando como pirámide. En la
segunda, para tener una democracia de calidad, debe organizarse como una red
que se articula con la sociedad.
El punto de fondo es
que ello puede lograrse mucho antes en los municipios que en el gobierno
central.
Al respecto, Chile ha
ingresado al siglo XXl con libertad política y libertad económica. El
bicentenario debe ayudar a superar el tema social pendiente, además de avanzar
en los muy insuficientes niveles de participación y confianza, hoy cada vez mas
decrecientes. Para lograr esos objetivos se debe entender que lo público no es
sinónimo de estatal, y que en una democracia de calidad, el rol del Estado no es
sustituir, sino impulsar, quitar obstáculos más que ponerlos.
Por ello , en temas
como la droga o el alcoholismo, se debe aceptar que instituciones religiosas o
de beneficencia en alianza con los municipios podrían ser más eficientes, menos
burocráticas y mas exitosas que el gobierno central en enfrentar y solucionar
estos problemas. También se podría aplicar a establecimientos educacionales que
funcionan mal bajo los municipios, y que en una nueva etapa podrían ser
entregados en comodatos a organizaciones privadas o cooperativas de profesores.
EL SEGUDO CICLO
DESCENTRALIZADOR.
Descentralización y
desconcentración son medios y no fines.
Por sobre todo, para lograr una verdadera reforma municipal se necesita un
cambio de enfoque, el que solo será posible cuando las autoridades locales
cuenten con recursos humanos calificados, ya que sin ellos, simplemente no hay
soluciones duraderas y efectivas.
El segundo ciclo de
reformas y una democracia de calidad no se puede lograr sin una profunda
reforma municipal, ya que sin ella no se puede enfrentar de forma eficiente los
temas sociales y de igualdad de oportunidades. En otras palabras, no se puede
lograr de arriba hacia abajo, sino que de abajo hacia arriba.
Para este objetivo el
Estado tecnocrático no sirve, ya que solo es útil uno participativo, que se
abra a recoger, sin arrogancia alguna, los aportes de todos los ciudadanos, que
por lo demás, gracias a las nuevas tecnologías cuentan hoy con tanta
información y al mismo tiempo que muchos entes gubernamentales.
Al respecto ¿qué
pasaría si la Ley de Presupuesto traspasara responsabilidades de gasto social
que benefician a los mas pobres directamente a instituciones de beneficencia?.
A mi juicio, el resultado sería seguramente uno mejor, con gasto más focalizado
y menos burocrático y con niveles más bajos de corrupción.
Esta
institucionalidad es la que debe permitir una reforma de segunda generación, es
decir, la reforma del Estado mismo y el traspaso de responsabilidades parciales
a la gente. El
punto de fondo es que nada de lo dicho es posible sin la reforma municipal, ya
que es el socio natural de la sociedad civil.
Si los incentivos son
los correctos y si se incorpora suficiente materia gris y capacitación al
sistema, se podrían resguardar mejor los recursos públicos cuando hay tanta
preocupación acerca de la corrupción, ya que nadie conoce mejor donde están los
problemas. En otras palabras, la alianza público-privado no solo tiene una
dimensión de inversión económica, sino que a nivel social, se manifiesta en una
relación entre el municipio y los líderes comunitarios. Por cierto que también
existe corrupción en los municipios, pero el sentido común dice que su
identificación es más fácil.
Las reformas de
segunda generación deben partir de la base que son los ciudadanos quienes
financian al Estado y por lo tanto, pueden y deben ser lo suficientemente
críticos como para pretender que cada peso que el contribuyente entrega en
impuestos, sea devuelto valiendo al menos lo mismo en servicios.
La reforma debe permitir
que en el plano municipal exista una nueva mirada, ya que la medición no
debiera hacerse solo en términos de bienes y dineros, sino también y en forma
importante, en términos de valor social y comunitario.
Por cierto que estas
reformas y una democracia de calidad requieren de líderes , a la vez con visión
y con una misión. Un buen líder es aquel que es capaz de ver lo que la mayoría no ve. Chile no cuenta
hoy con un sistema político con la capacidad de premiar y reconocer a esos
líderes. Sin embargo, en los municipios ello se puede conseguir antes que en el
Congreso o en el ejecutivo.
Si se pretende un
segundo ciclo descentralizador jamás hay que olvidar a los funcionarios, ya que
en toda reforma hay ganadores y perdedores. Estos últimos necesitan ser compensados,
no solo para efectos de la paz social, sino también para que las reformas no se
vean inmovilizadas. El argumento es que toda reforma se hace mejor y mas rápido
con la participación de los
involucrados, los que
no deben sentir temor. Para lo anterior, se necesita un Estado no solo más
moderno, sino también más humilde, en el que los gobernantes de turno no crean
tener todas las respuestas.
El mundo ha cambiado. La pregunta es si lo ha
hecho el Estado. Que este tenga el derecho a cobrar impuestos no le debiera
permitir entregar cualquier servicio, siendo al respecto injusto que se
penalice el no pago de impuestos, pero que la legislación no permita rechazar
malos servicios públicos.
Ello si que sería un
cambio de gran profundidad para una democracia de calidad, que puede partir por
los municipios antes que en ningún otro lugar público.
LOS CRITERIOS PARA LA
REFORMA.
¿Cuáles serían
entonces los criterios para los cambios que permitirían la reforma municipal?
En primer lugar, que
toda reforma requiere de líderes, los que deben crear una cultura de cambio y
de responsabilidad.
En segundo lugar, que
la reforma necesita de gente prestigiosa, preparada y bien remunerada.
En tercer lugar, que
cambios anteriores han sido consecuencia de situaciones muy diferentes (crisis
económica, autoritarismo, retorno a la democracia). Es obvio que es más difícil
hacer cambios cuando no es tan evidente su necesidad. En otras palabras, el
Estado debe ser capaz de anticiparse estratégicamente a las crisis, incluyendo la propia. Por lo demás,
existiendo holgura y superávit fiscal en el Chile de hoy, la reforma no tiene
necesidad de ser sinónimo de ajuste.
En cuarto lugar,
quienes administran el Estado no deben adueñarse de el, ya que nos pertenece a
todos, por lo que el reencantamiento en los temas públicos solo se va a lograr
a través de la reducción de las distancias entre el poder y la sociedad.
En quinto lugar,
conjuntamente con el bicentenario, Chile necesita un nuevo horizonte, una meta
de país y estrategias para ser seguidas en forma constante. Se ha hecho con
éxito en lo económico y en relación a la inserción en la globalización. Falta
hacerlo en relación a lo
social y al poder local. Ese es el instrumento que proporcionan las reformas de
segunda generación , las que se inician con una reforma profunda del sistema
municipal.
CONCLUSIÓN.
La reforma municipal implica varias cosas. Primero, repensar el concepto del Estado unitario. Segundo,
revisar el resultado de los procesos de municipalización y regionalización
anteriores. Tercero, revisar el número de municipalidades, las que pueden
disminuir o aumentar, ya que no hay evidencia que el actual sea el número
ideal. Cuarto, modernizar ampliamente la gestión, la que no es en general lo
suficientemente buena. Quinto, revisar el financiamiento, es decir, la relación
entre gastos e ingresos; y en sexto y último lugar, repensar el tema de los
recursos humanos y las plantas funcionarias.
La reforma municipal
no solo pasa por la modernización de la organización municipal, sino también
por una mayor equidad territorial y sobre todo, por abordar el tema del poder y
la autonomía municipal.
Lo anterior es clave
para una democracia de calidad, ya que el contacto esporádico de los ciudadanos
con la política se genera por intermedio de elecciones periódicas. Sin embargo,
el contacto diario y cotidiano es a través de los servicios del Estado: el
sector público en general, y sobre todo, el municipal, ya que sobre todo para
los más humildes, el adecuado funcionamiento de las municipalidades es clave
para su calidad de vida y de sus familias.
Chile necesita
avanzar mucho en su proceso de modernización local, ya que no hay seguridad
acerca del número ideal de regiones y municipios. Así, por ejemplo el año 2006 el Congreso aprobó la creación de dos
nuevas regiones, mas por razones políticas resultado de promesas electorales,
que de un estudio serio. ¿Porqué esas dos y no otras?. ¿Porqué las regiones
pasaron a ser quince y no menos o más?.
Decisiones de este
tipo tienen que ver con el prestigio de la democracia, ya que una resolución
pública sin política es tecnocracia mientras que la política sin debate
informado es simple demagogia.
